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发挥专员办就地监督优势 督促地方政府落实管理责任
——财政部有关负责人就印发专员办实施
地方政府债务监督暂行办法答记者问

2016年12月19日 来源:预算司

  近期,财政部印发《财政部驻各地财政监察专员办事处实施地方政府债务监督暂行办法》(财预〔2016〕175号,以下简称《暂行办法》)。就此,财政部有关负责人回答了记者提出的问题。

  一、问:出台《暂行办法》的背景是什么?

  答:2014年修订的《中华人民共和国预算法》规定,“国务院财政部门对地方政府债务实施监督”。《国务院关于加强地方政府性债务管理的意见》(国发〔2014〕43号)要求,“加大对地方政府性债务管理的监督检查力度”。出台《暂行办法》,是财政部落实新预算法和国发〔2014〕43号文件要求的重要举措。

  新预算法和国发〔2014〕43号文件实施以来,财政部会同有关部门加快建立规范的地方政府举债融资机制,建立健全地方政府债务限额管理、预算管理、风险预警和应急处置机制,取得明显成效。但与此同时,部分地区还存在落实地方政府债务管理责任不力、违法违规融资担保现象时有发生、一些政府和社会资本合作项目不规范等问题。

  地方各级政府是地方政府债务管理的责任主体。依托财政部驻各地财政监察专员办事处(简称专员办)实施地方政府债务监督,有利于发挥专员办就地监督优势,加快推进建立全方位、常态化监督体系,督促地方政府落实管理责任,及时制止和查处违法违规融资和担保行为,严肃财经纪律,防范和化解财政金融风险,牢牢守住不发生区域性系统性风险的底线。

  为此,根据新预算法、担保法及其司法解释、国发〔2014〕43号文件、《国务院办公厅关于印发地方政府性债务风险应急处置预案的通知》(国办函〔2016〕88号)等规定,财政部印发了《暂行办法》。

  二、问:《暂行办法》主要内容是什么?

  答:《暂行办法》依据现行法律法规和地方政府债务管理规定,坚持问题导向,有针对性地对专员办实施地方政府债务监督做出系统规范。《暂行办法》共分五章,包括总则、地方政府债务预算管理和风险应急处置监督、地方政府和融资平台公司融资行为监督、监督处理、附则。主要内容:

  一是监督重点。《暂行办法》针对地方政府债务管理可能存在的薄弱环节和风险点,围绕政府债务管理、违法违规融资担保行为两方面,明确专员办监督重点,全面覆盖地方政府债务限额管理、预算管理、风险预警、应急处置,以及地方政府和融资平台公司融资行为。

  二是监督方式和对象。《暂行办法》明确专员办可以综合运用调研、核查、检查等手段,建立常态化的监督机制;必要时可延伸至相关政府部门、事业单位、融资平台公司、金融机构等单位,防范地方政府通过企事业单位违法违规融资。同时,要求专员办重点加强对政府债务高风险地区的监督,定期评估风险。

  三是监督处理。《暂行办法》明确专员办查实地方政府债务违法违规问题,应当依据新预算法、《财政违法行为处罚处分条例》等法律法规和财政管理有关规定作出处理;其中属于依法应当追究有关政府及部门、单位人员责任的,专员办应当依法提出处理意见报财政部。

  四是监督考核。《暂行办法》明确对专员办监督地方政府债务工作实施考核,考核结果纳入专员办财政预算监管业务工作考核范围,体现正向激励。

  三、问:新预算法实施后,专员办在地方政府债务监督方面重点开展了哪些工作?

  答:新预算法实施以来,按照财政部统一部署,专员办发挥就地监督优势,坚持问题导向,围绕地方政府债务的“借、用、还”,开展一系列专题调研和专项核查工作,积极配合做好地方政府债务监督工作。

  一是参与核实地方政府存量债务。2015年,专员办积极参与清理核实甄别截至2014年末地方政府存量债务,为科学界定地方政府存量债务范围、锁定存量债务规模发挥了重要作用。

  二是核查置换债券资金使用情况。2016年,财政部组织专员办核查2015年置换债券资金使用情况,及时发现部分地区债券资金使用中存在的问题,督促相关地区和部门严格按照财政管理规定,限期切实予以整改,确保置换债券资金规范使用。

  三是核查个别地区违法违规举债担保问题。2016年,依据审计移交线索和举报线索,财政部先后组织相关地区专员办查处地方政府违法违规融资或担保承诺行为,持续强化地方政府债务监督。包括:核查部分市县政府为融资平台公司发行金融产品提供担保承诺情况;核查个别金融机构要求地方政府为融资平台公司贷款提供担保承诺情况;核查个别市县融资平台公司发行债券时存在的违规问题等。

  四、问:专员办对地方政府债务预算管理和风险应急处置监督主要有哪些内容?

  答:按照新预算法、国发〔2014〕43号文件、国办函〔2016〕88号文件等法律和政策规定,《暂行办法》明确了专员办对地方政府债务预算管理和风险应急处置的监督重点。

  一是限额管理监督,主要包括新增地方政府债务限额、地方政府债务年末余额、地方政府债务余额增减变化情况等,督促地方政府确保政府债务余额不得超过限额,不得突破依法设定的举债“天花板”。

  二是预算编制监督,主要包括地方政府一般债券、地方政府负有偿还责任的外债转贷、地方政府专项债券、存量政府债务、地方政府债务还本付息支出、置换债券发行费用支出的预算编制等,督促地方政府将政府债务收支全部纳入预算管理,主动接受监督。

  三是预算调整监督,主要包括新增政府债务应当列入预算调整方案、有明确对应的公益性资本支出项目、有偿还计划和稳定的偿债资金来源,利息和发行费用安排应当符合规定等,督促地方政府规范举债程序,切实防范偿债风险,保护投资者合法权益。

  四是预算执行监督,主要包括新增政府债务资金用途、专项债务预算科目列报、调入专项收入要求、置换存量债务程序和资金用途、债务利息支出资金来源、地方政府债券发行、地方政府债务信息公开等,督促地方政府全面强化债务资金管理,提高资金使用效益。

  五是风险化解和应急处置监督,主要包括地方各级政府应当建立地方政府债务风险管理与应急处置制度、高风险地区应当制定并落实各项风险化解措施、发生地方政府债务风险事件的地区应当按照国办函〔2016〕88号文件规定采取相应级别的应急响应和处置措施等,督促地方政府妥善做好政策储备,防范和化解地方政府债务风险。

  五、问:专员办对地方政府融资行为的监督主要有哪些内容?

  答:按照新预算法、担保法及其司法解释、国发〔2010〕19号文件、国发〔2014〕43号文件、国办函〔2016〕88号文件等法律和政策规定,《暂行办法》明确了专员办对地方政府融资行为的监督重点。

  一是政府举债方式监督,主要包括地方政府债务只能通过发行地方政府债券方式举借,除此之外政府及其所属部门不得以任何方式举借债务等,督促地方政府严格依法举借政府债务。

  二是政府担保行为监督,主要包括除外债转贷担保外,地方政府不得为任何单位和个人的债务以任何方式提供担保,督促地方政府不得违法违规提供担保。特别是,地方政府及其所属部门、事业单位等不得以机关事业单位及社会团体的国有资产为其他单位或企业融资进行抵押或质押;学校、幼儿园、医院等以公益为目的的事业单位、社会团体,不得以教育设施、医疗卫生设施和其他社会公益设施进行抵押融资。

  三是政府股权投资行为监督,主要包括地方政府及其所属部门参与社会资本合作项目,以及参与设立创业投资引导基金、产业投资引导基金等各类基金时,不得承诺回购其他出资人的投资本金、承担其他出资人投资本金的损失,或者向其他出资人承诺最低收益等,督促地方政府严格遵从市场化原则与社会资本平等合作,实现风险共担、收益共享,避免地方政府股权投资中出现“明股暗债”、利益输送问题,防范地方财政运行风险和廉政风险。

  另外,《暂行办法》还规定,专员办监督地方政府及其所属部门是否以政府债务对应的资产重复融资,督促地方政府加强政府资产管理。

  六、问:专员办对融资平台公司融资行为的监督主要有哪些内容?

  答:按照新预算法、担保法及其司法解释、国发〔2010〕19号文件、国发〔2014〕43号文件、国办函〔2016〕88号文件、《财政部 发展改革委 人民银行 银监会关于制止地方政府违法违规融资行为的通知》(财预〔2012〕463号)等法律法规和政策规定,《暂行办法》明确了专员办对融资平台公司融资行为的监督重点。

  一是地方政府对融资平台公司注资行为监督,主要包括地方政府及其所属部门将土地注入融资平台公司应当履行法定的出让或划拨程序,不得将公益性资产作为资本注入融资平台公司,不得将储备土地作为资产注入融资平台公司,不得承诺将储备土地预期出让收入作为融资平台公司偿债资金来源等,督促地方政府向企业的注资合法、合规。

  二是融资平台公司融资决策监督,主要包括融资平台公司举借债务应当由企业决策机构决定,地方政府及其所属部门不得以文件、会议纪要、领导批示等任何形式要求或决定企业为政府举债或变相为政府举债等,督促落实加快政府职能转变、全面深化国企改革的精神和要求。

  三是融资平台公司抵质押融资监督,主要包括只承担公益性项目建设或运营任务、主要依靠财政性资金偿还债务的融资平台公司,不得以财政性资金、政府国有资产抵(质)押或作为偿债来源进行融资(包括银行贷款、企业债券、公司债券、信托产品、中期票据、短期融资券等形式)等,督促融资平台公司根据企业真实财务状况融资,保障投资者权益。

  四是地方政府向融资平台公司提供担保行为监督,主要包括地方政府及其所属部门、公益目的事业单位和人民团体不得违反法律法规等规定,以出具担保函、承诺函、安慰函等任何形式为融资平台公司融资提供担保等,坚决制止违法违规行为。

  七、问:专员办如何处理地方政府债务违法违规线索?

  答:《暂行办法》对专员办收到地方政府违法违规举债担保线索后的监督程序做出规定,强调专员办应当“发现一起、查处一起”,及时制止违法违规行为,消除不利影响,防止地方政府债务风险滋生或扩散。

  一是核查或检查启动。专员办开展地方政府债务日常监督发现违法违规线索,以及收到财政部、审计署等部门移交或反映的线索,应当于5个工作日内启动核查或检查工作。

  二是查实问题处理。专员办查实地方政府债务违法违规问题后,应当依据《中华人民共和国预算法》、《财政违法行为处罚处分条例》等法律法规和国家财政管理有关规定作出处理;其中属于依法应当追究有关政府及部门、单位人员责任的,专员办应当依法提出处理意见报财政部。

  八、问:贯穿《暂行办法》的中心目的是什么?

  答:一是督促地方政府落实管理责任。国发〔2014〕43号文件明确,各省、自治区、直辖市政府对本地区地方政府债务负责任。出台《暂行办法》授权专员办实施监督,目的是督促地方政府严格落实管理责任,强化“四个意识”,真正把党中央、国务院决策部署落实到位。

  二是依法加强监督。主要体现在:监督权力法定,新预算法明确“国务院财政部门对地方政府债务实施监督”;监督事项法定,严格依据新预算法、担保法及其司法解释、国发〔2010〕19号文件、国发〔2014〕43号文件、国办函〔2016〕88号文件等法律和政策规定办事,不缺位、不越位。

  三是规范监督方式。将加强地方政府债务监督与深化“放管服”改革有机结合。坚持问题导向,综合运用调研、核查、检查等手段,必要时可延伸至相关企事业单位,有针对性地加强对政府债务高风险地区的监督。同时,切实贯彻国务院关于简政放权、放管结合、优化服务的决策部署,落实“双随机、一公开”有关要求。

  四是强化结果问责。动员千遍,不如问责一次。将强化执法问责作为加强地方政府债务管理的重要抓手,发挥专员办就地监督优势,对核查或检查发现的违法违规问题,及时、依法依规做出处理,或提出处理意见转请相关执法单位或部门依法问责,实现“发现一起、查处一起、问责一起”,防范地方政府债务风险。

 

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