中华人民共和国财政部
当前位置: 首页>政务信息>经验交流与理论研究
法国的权责发生制改革

 

一、法国的背景情况

()公共部门简介

法国的公共部门包括中央政府和其他的国家公共部门。法国是一个高度集权的国家,地方政府仅仅在最近二十年里才真正具有独立地位。中央政府预算为国家的主要职能提供资金,如国防、法律执行、教育、文化以及一些政府干预经济的项目如就业、交通基础设施等。所谓其他公共部门一般包括地方政府、社会保障基金以及其它一些国有的公共机构(national public establishments),像博物馆、大学、医院这样的单位,但不包括以市场为导向的国有公司。根据宪法的规定,地方政府是独立于中央政府之外的,涉及到36个市,36000个部门,整个地方政府的预算数额占全国预算数额的三分之一。地方行政长官(Prefect)在国家的96个行政区(departments)内代表中央政府。地方政权——主要是自治区(municipalities)、行政区(departments)(和其它国家的省份相当)和地区(regions)的责任主要在最基本的层面上,如公路和环境的保护,它们也逐渐加强了对教育、文化、体育及国家福利项目地方补充部分的管理。地方财政所取得的平衡大部分归功于中央政府预算以各种形式提供的转移收入,包括津贴、税收收入担保以及现金流动担保等等。

1999年以前,以市场为导向的国有公司采用的是法人报表方式,但1999年之后这种市场导向的国有公司完全遵守私营部门的会计标准,使用私营部门的合并报表。在中央政府的报表中体现市场导向的国有公司的净资产,因为它们使用的是企业的财务报表,体现的是企业的一种净值,政府对这类企业的补贴或投资都是一种权益。对于非市场导向的国有实体,如大学,属于非盈利机构,对它们的投资是按照资本金注入来体现的,完全显示在政府的报表里。

另外,法国公共财政的2%进入欧盟预算。它主要用于为农业和地区援助提供资金。

()会计现代化改革的动因

首先,在整个国际环境下各国政府都在进行着从传统的收付实现制会计制度向权责发生制会计制度的转向,而且从一些国际组织尤其是国际会计师联合会(IFAC)的经验来看,有一些国家已经在这方面取得了一些经验和进展。国际会计师联合会的公共部门委员会(PSC)已经起草了公共部门适用的会计准则。

从整个欧洲的情况来看,欧洲一体化之后,欧洲的不少国家都决定在国家公共会计制度方面,采用权责发生制的基础来进行会计准则的标准化,即建立欧洲帐户制度(the European System of Accounts, ESA 95)。这项工作的主要目的是使欧洲各个国家之间可以在经济政策,尤其是财政政策方面进行相互比较。

在法国,对中央政府预算的控制权力都集中在财政部。财政部是预算编制和预算执行的主要力量,法国1958年宪法保证了其超过议会的执行权利,尤其是在预算方面。政府使用一种特殊的快速路径程序对预算法案进行投票。尽管议员对税收收入有一定权力,他们在支出上并没有实质的权利。他们不能够增加已计划好的支出,也不能修改事先规定的总的预算平衡。

改革的动力主要来自于议会,它准备了一份议会动议法案,主要目标是让政府将一部分财政权力归还给议会。对此,财政部的最初反应并不热情。然而,这一项目的另一方面——公共管理的现代化——最终被认为是一个积极的因素,这一点使财政部参与到改革中来。改革给了议会更多的公共财政控制权,主要反映在非预算基金的恢复、议会参与年度拨款管理和修正政府议案的权力。另外,要将法国的行政管理转变为一种公共管理的新方法。政治环境看起来对议案是有利的。行政者和立法者对广泛的原则达成坚定的一致。除此之外,从反对派控制的参议院提出的建设性意见中可以看到,该项目得到了法国左右两派广泛一致的支持和共和国总统的热情鼓励。

法国对一些财务比例是十分看重的,如公共债务与国内生产总值的比例,正是由于欧洲帐户制度,这些比例才能够得到计量,最终以通用的方法来控制。但是由于这种权责发生制会计系统没有包括像折旧和准备金这样的现金支付,在全国范围内正在采取一种广泛通用的程序对整个预算框架进行现代化的改革。法国议会在今年夏天(2000.8.1)重新制定了涉及对整个公共部门管理的法律——《基本法》 (the Organic Law/ the new Constitutional Bylaw on Budget Acts)以便提高公共部门的透明度和绩效水平,权责发生制会计制度的引进和采用是整个这套法律中的一部分。

 二、公共部门预算与会计的现状

为了更好地理解法国公共部门的预算与会计情况,有必要把整个公共部门分为两类:中央政府以及地方政府、社会保障基金和国有公共机构。

()中央政府部门的预算与会计体系

1988年,法国对中央政府会计科目表进行了彻底修订,以使其和1982年会计科目表的原则和规定保持一致。这构成了目前法国中央政府使用的会计框架的基础。

法国中央政府所采取的会计方法并不是完全一致的,各部门并没有采用完全相同的会计准则。法国中央政府的预算和会计系统是一种二元化的系统,这是相对于地方政府一元化系统来说的。在这个体系中,预算方面的信息采用收付实现制基础,政府会计采用权责发生制的方法,但目前只有收入在权责发生制基础上被记录。二元化的系统严格划分了预算原则和会计原则。整个预算程序和报告以收付实现制为基础,而整个财务报告是每年按照权责发生制基础来编制的,其中包括损益表、现金流量表和资产负债表。这些报表作为预算法案的一部分,包括在财务行政管理总账户 (the General Account of the Finance administration)中。

法国在预算和会计这两方面采用了不同的分类法(distinct nomenclature)。政府财务报告采用私营部门的分类法,是按其性质来命名的。预算中的分类法则不同,整个预算被财政部分为800个章节,每一章节拨款案最后的投票都是根据某种特殊用途的支出来确定的。对每种支出一旦由议会确定了上限,就很难再进行修改。这种分类和整个公共部门的业务范围费用并没有紧密的联系,因为它既不是按功能来分类的,也不是按性质分类的,每年都在变化,这样做是为了向议会提供具体情况的信息。由于议会在讨论中央政府预算时使用的也是这种分类法,所以广大公众对预算分类法比较了解,依据这种分类法的现金账户通常也是侧重于政治和公众的利益考虑的。

实际上,在财政年度内收入和支出并没有被系统地记录下来。目前,公共管理者还不能获得有关其管理活动全部成本的信息。而且,会计系统也还不能保证体现中央政府的真实公允的财务状况(特别是有关其资产和负债的状况)。为了更彻底地评估中央政府的财务状况,采用了一种非会计的重新陈述(non-accounting restatements)方法。

考虑到中央政府业务适用的法律规定以及业务的复杂性和特殊性质,法国对会计科目表的原则和规定作了一些调整。

1)政府帐户必须可以用来监测现金收支以计算预算产出,同时也应当可以计量应计的收支以计算资产净值。这导致了在年末中央政府提交给议会的财务报表中包括三种不同的余余额:

a.预算执行余额(the budget outturn)。以收付实现制为基础编制,在政治意义上这是法国最重要也是最引人注意的一种。

b.马斯特里赫特余额(the Maastricht balance):这是以国家会计标准为基础的余额,也以权责发生制为基础,但是不包括准备金和折旧。该余额在欧洲范围非常重要,可以被用来对欧盟国家的预算进行比较。

c.损益表余额(the net worth)。以权责发生制为基础编制,至今也没有吸引更多人,尤其是专家的兴趣。

迄今为止议会中没有人对权责发生制余额非常感兴趣,而是对收付实现制余额更感兴趣,欧盟则对欧洲余额比较感兴趣,由于法国的所有财政政策受欧盟的影响非常大,作为欧盟的成员国法国也将更加关注欧洲余额。实际上法国只有在提交议会的年终财务报表中才包括权责发生制余额,在编制预算的时候并不采用权责发生制的方法,不能在每日基础上记录权责发生制信息。

2)延续期间(the continuing period)。在法国,整个预算年度通常是从11日持续到1231日。但在某些特殊情况下,在延续期间(从11日至131日)内,中央政府可能会进行一些应归属于前一财政年度的业务,支付或收到一些应归属于前一财政年度的费用或收入,这时就可能使会计期间变为13个月,于是产生了附加的期间(additional period)。但是计入前一年的支出必须在1231日之前得到被授权官员的支付命令的批准。这种延续期间对于经常在秋季通过的补充预算案(supplementary Budget Acts)的执行很有用处。法国已经建立了一套过渡性帐户(Bridge accounts)以联系在延续期间进行的业务和在相同期间进行处理但计入下一年的业务。

3)以现金账户为基础发布的权责发生制财务报表,必须附加信息予以说明。因为会计核算部门需要很多数据和资料,而这在当时公共部门的账目中是体现不出来的,以权责发生制为基础的财务报表只能在年底之后才能出来。比如在一张发票到期的时候如果有权的官员并没有下令来支付,负责实际支付的会计就不能对这笔钱进行支付,这就有必要对特殊存货的递延费用和递延收入进行记录。

()其他公共部门的预算与会计体系

地方政府、社保基金和其他国有公共机构的会计体系是一种一元化的体系(monist system),主要是根据会计准则而开发的,建立在遵守法国私人部门使用的会计科目表(the chart of accounts) 的原则和规定的基础上,同时也根据公共部门的一些具体情况以及一些特殊基金的情况对法国会计科目表的原则和规定做了一些修正。

首先,预算和会计核算都是以权责发生制为基础的。然而,尽管公共机构和地方政府的预算与会计科目表相一致,也不能被认作是完全的权责发生制预算,因为权责发生制只是在年底即1231日对一年的收入和支出进行配比时才加以确认。

第二,采用单一的预算与会计分类法。在整个预算和会计核算过程中的这种分类是直接从私营部门所采用的准则当中衍生出来的,与功能性的做法相反。相应的,这种方法在法国被称为会计科目表,是一个有法律意义的科目表;

第三,像在私营部门一样,在预算的预测当中包括损益表、现金流量表及资产负债表。预算被分为不同的部分,营运部分(operating sections)即损益表,记录影响每年收入和支出的交易;投资部分(investment sections)即现金流量表,记录影响资产负债表帐户的交易。

第四,在财务报表中包括准备金和提取的折旧,在每年的年度预算当中要对准备金和折旧进行评价。

第五,将债务合并记入预算事项中。

因为在公共管理方面涉及到一些具体情况需要具体对待,对会计科目表的原则和规定还需要进行一些调整。其中之一就是需要将授权支付的官员和进行实际支付的公共会计人员的职能进行分离。在法国,授权支付的官员是政府部门或团体的首脑,在履行职责的过程中,他们向公共会计人员发出收入或支出的命令。公共会计人员通常会有两项职责,第一是负责在收到授权支付官员的支付命令后进行支付,在收到收入的命令后收集应收的收入。第二个职责是对整个交易活动进行记录。基于其所具有的这两种职责,公共部门会计人员的职责非常重大,如果违反规定,责任将由自己承担。这种责任导致的一种结果就是,在财政年度中,收入和支出并不是在相应的权利和责任发生即服务提供时记录,而是在对权利(收入命令)或支付命令进行确认后才记录。这就使公共部门的会计人员有责任对财务交易进行监督和执行,并掌管公共资金,他们必须检查其作法是否符合公共部门的管理规定,当发现其业务存在违约或疏漏现象时,会计人员要承担财务方面的个人责任。所有的权责发生制项目直到年底在将收入与支出进行记录后才被记入帐户。一些临时性帐户(interim accounts)被用来记录将被分类和调整的收入与支出。

地方政府、社保基金和其他国有公共机构在改革过程中已取得了比中央政府更大的进展,它们按日记录交易活动,而且国有公共机构已经用存货期间取代了延续期间。

三、法国目前正在实施的预算与会计框架改革

()新的预算基本法的出台

目前法国正在进行一场涉及范围非常广泛的深入改革,改革的两个主要目标一是改革公共管理框架以提高公共管理的效率,使其更具结果导向性;二是提高预算信息的透明度以便向议会和公众提供更翔实的有关预算管理的信息。这项改革通过比较法国目前的状况和其他相似国家的状况,制定具体的研究项目来进行。法国议会和行政当局政治争论的结果就是新法律的出台,即新的预算基本法 (the new Organic Budget Law/ the new Constitutional Bylaw on Budget Acts)该法律于今年8月在法国上下两院获得通过。

1.公共管理框架的改革

这项改革的主要目标是使公共管理人员更具责任并监测其绩效。为达到这一目标,确立了一些约束性原则:增加公共部门管理人员的责任,提高其承担责任的自觉性。这意味着要给予公共部门管理人员更大的自主权,他们将有更多的权力在不同类型的支出之间进行重新分配,同时也意味着要提高他们在服务方面的责任,使公众了解到公共部门所提供的服务是行之有效的。

拨款将被分为不同的单独项目,部门管理人员可以在每个项目内部自由地重新分配拨款。然而,这种自由在人员经费方面将被“非对称可转换(asymmetric fungibility)”的概念所限制,即在一个单独的项目内,人员经费可用来补充其他拨款,但反之则不可能,这样就有了一个人员经费的上限。

另外,随着义务授权观念的普及,一种多年度管理的要素将被引入。截止目前,只有某些支出成为多年计划的对象,主要包括资本支出和中央政府的贷款。这些拨款是两个计划的管理对象:一个是传统的年度计划,一个是多年计划。被称作“项目授权”的多年计划,构成了政府被授权按照实现确定的业务进行投资活动的支出上限。这些项目授权可以被全部重新拨付到下一年,但是不能与为进行该项投资而批准的年度拨款相分离。这意味着设立了一个多年上限。考虑到预算法案的宪法细则(the Constitutional Bylaw)为拨款的可转换性(the fungibility of appropriations)提供了法律依据,这种安排现在已经扩展到除人员经费以外的各种支出,在一个给定的项目内,部门管理人员可以自由地将经营拨款转化为资本拨款,反之亦可。

法国的预算拨款分为两种拨款案:承诺拨款和现金支付拨款。承诺拨款按照权责发生制基础进行;现金支付拨款按照现金收付制基础进行。承诺拨款指议会批准的对一项支出的全部预计金额,而不论现金支出究竟在何时发生,这只是一种对支出的承诺,如果该支出是跨年度的,部门并不会在当年得到全部的承诺拨款金额。现金支付拨款指议会批准的在财政年度内发生的预计现金支付额,也就是发生支出的部门当年可以得到的拨款授权额度。在承诺拨款和现金支付拨款之间可以进行转换,二者之间的差额意味着发生支出的部门在下一年可以自动获得额度等于该差额的现金支付拨款。年末资产负债表中只显示安装到位部分的价值和已经完成的服务。

2.更为透明的预算管理

改革的另一个目标是提高预算管理的透明度,向议会提供更多更翔实的信息。在议会对预算案进行审核的时候,各部门都要提交其绩效报告,来对其活动的结果和以前的绩效计划进行对照。议会对预算案进行表决之,各部门都要提交其绩效计划,计划中要有明确的目的和目标,以及衡量这些目的和目标的方式,包括一些量化的绩效指标,以及完成这些目标可能会产生的费用。对预算案进行表决之后,议会还要批准中央政府按权责发生制会计原则编制的财务报表,这就赋予政府一种法律上的责任来真正实施权责发生制会计。

在提交给议会的报告中,包含两方面的信息:财务信息和非财务信息。绩效报告主要和财务信息相关。绩效监测计划属于非财务信息,作为预算法案的一部分提交给议会,当然,在预算案中起决定因素的还是一些衡量财务运行效果的财务指标,这些运行指标都是以权责发生制为基础来确定的。一般来说议会需要经过表决来通过预算案,然后再根据预算案把拨款拨给每一个支出部门。通常法国在预算审核报告中,包含每一个支出部门的信息。每一笔拨款案的支出采用收付实现制,但在对各部门的具体业务活动和服务费用的支出进行分析时采用的是权责发生制。

关于公共部门运行的绩效情况,需要按照绩效监测指标来进行目标考核。衡量公共部门管理的绩效,有三个主要指标:⑴成果指标,尤其是一些类似社会保障、司法、教育这方面的目标;⑵向用户提供服务质量的指标,比如说在内部收入服务和纳税人之间的关系方面的目标;⑶提供服务所发生的费用的指标,即各部门管理人员减少相应的成本和费用的能力。每个管理人员都要对自己服务范围内的业务活动费用负完全责任。每项业务的完成都需要按照事先的具体指标来衡量是否达到了要求,并定期编制绩效报告。

议会还关注政府部门所提供的服务效率的可持续性。可持续性涉及到政府的举债的能力和偿债的计划,以及在长期的计划中对债务的责任和义务,这样就需要在资产负债表中对整体情况进行详细的介绍,以满足各方面对这类信息的需求。可持续性也是指财政政策对整个宏观经济的影响,财政金融政策是整个国家经济政策的一部分,对国家的投资建设起着影响作用。

议会需要在宏观层次上,对整个政府的财务运作情况进行分析,主要涉及到财务绩效方面:⑴年度之间债务负担的变化情况。债务负担根据公共债务占国内生产总值的比例来衡量,衡量债务负担采用的会计基础是权责发生制。⑵税收负担的衡量。税收负担是根据税收负担占国内生产总值的比例来衡量的。因为具体涉及到中央政府的整体运行情况,在某些特定的情况下税收负担的衡量可能采用收付实现制基础,以判断出对整个经济增长率的影响。⑶增长率,即支出在增长中的比例,采用的也是收付实现制。法国通过对年度之间这几项指标的变化情况进行计量来判断出政府在支出方面的情况和能力,然后判断出政府在整个国民经济中的负担是多少,总的费用是多少。总之,在微观经济领域内进行分析的时候,通常采用权责发生制,在分析宏观经济指标时通常采用收付实现制。

()对权责发生制财务报表的审计

预算基本法中明确规定会计核算采用权责发生制原则,这样做,一是为了衡量各部门在每年业务活动中产生的实际的全部费用情况,二是为了编制中央政府的合并财务报表,以完整地体现中央政府的财务状况。

为了确保财务报表能够真实公允地反映政府的财务状况,基本法中还确立了每年对政府报表进行审计的制度,这项工作由法国的审计法庭( Cour des Comptes)在每年开始对预算案进行审核投票之前进行,审计的结果提交给议会。

为了实现这一目标,需要满足两个前提条件:第一,必须制定统一的会计准则,以保证审计法庭可以依据这些原则对政府报表进行审计;第二,修改政府各部门的会计核算网络,以确保所有政府部门以权责发生制为基础的会计报表可以集中产生合并的报表。

()仍然保留二元化的体系

一些欧洲国家的预算报告主要是以收付实现制来编制的,但在一些项目如债务利息的计提上使用的是权责发生制。与这些欧洲国家不同,法国分别编制两套报告:预算部门编制预算的时候采用收付实现制,而在会计部门在年终汇总的时候,可以把报表中的一些项目转换成权责发生制。并不是每一种项目都采用权责发生制,当某一项目需要使用权责发生制时才加以采用,例如法国预算案中关于利息的拨款,就是以收付实现制来做的。在计算机软件建成后,两套报告就可以自动生成:一套是权责发生制,另一套是收付实现制。

目前采用的预算报告还是以收付实现制为基础来编制的,整个政府账目的记录与核算情况是以权责发生制为基础的,整个系统仍是一个二元化的系统。法国还采用二元化的会计系统,因为目前由议会批准的预算当中还存在两种拨款案:一种是承诺拨款,按照权责发生制的基础执行;另一种是现金支付拨款,按照现金收付制的基础执行。到现在为止这些拨款案对于设备支出方面仍然适用,改革之后权责发生制就会用于所有的支出。

这种二元化并用系统的好处有:

⑴可以体现每个公共部门完整的费用情况,尤其是每年业务活动中使用的资产费用的情况。使部门管理人员可以计量他们的实际成本,而这是对资源有效管理的基础。

⑵能够防止人为操纵以权责发生制为基础预算的机会,如各种准备的分配。为了控制部门在没有得到支出授权之前发生支出,当部门的管理人员进行采购时,需要在采购之前向公共部门的会计出示他有权支出的凭证,采购完成之后把发票交给公共部门的会计,由后者对采购的过程进行进一步的核实,在记入这笔费用的同时还要检查这项采购是不是真正用于履行该部门的义务。

⑶可以向议会提供经过审计的财务报表,以体现中央政府的整体财务状况,包括资产、负债以及对总成本的完整描述。尤其是关于负债方面的情况,以及资产负债表表外附注。

法国有一个单独的数据库对全部国有有形资产进行记录,由财政部管理有形资产的一个专门部门负责每年对数据库中的资产价值进行评估,对大部分的资产不计提折旧。但对一些历史遗产性资产有,例如对一些历史遗产性的建筑物,每年要进行修复,为了这种支出就需要对遗产性的建筑物进行折旧。这种折旧工作由政府的会计部门来完成,它们也有自己的数据库,根据每项修复工程的开支确定折旧的费用。

   尽管现有的系统能很好地满足按议会授权执行预算的目标,但并不能满足以下两个目标:

⑴改进公共管理。在收付实现制基础上的预算执行忽略了部门管理人员计算其成本所需要的某些数据项目,而改进公共管理需要了解管理成本在不同时期(年度变化,甚至更频繁)和空间(可比较的服务之间)的比较,以真实地评估管理绩效。

⑵真实可信地反映政府财务状况和资产基础。现有系统不能在某一财政年度内详细记录实际发生的所有权利和义务,而这些对于描述政府财务状况和资产基础的变化是很重要的。具体来说,收入和支出表没有描述所有的收入和支出,没有风险存货和标准化的附注,不能按权责发生制会计准则的要求把交易分配到与之相关的财政年度,这就意味着在费用原则方面不能保证方法的连续性。总之,资产负债表是不完整的。

此外,用权责发生制预算马上取代收付实现制预算需要政府和议会的巨额资源,最实际的解决办法就是在保留现有的预算系统的同时改变政府会计。

1999年起,财务报告的编写提出了权责发生制模式,但从提出模式到实际实施还需要实行一个项目,在新型计算机和软件系统上的巨额投入是该项目的重要组成部分。

()1999年以来的进展

在过去的两年中,法国所取得的一些进展主要在以下几个方面:

⑴一些债务已经使用权责发生制会计基础来记账。将可转换长期国债(fungible Treasury bonds, OATs)和固定利率中期国债(fixed-rate Treasury notes, BTANs)每年实际发生的未到期利息记入该财政年度内。减少提前支付的和下一财政年度有关的以固定利率贴现的短期国债(fixed-rate discount Treasury bills)的利息份额。

⑵各部门对非金融资产的估价。新的会计制度将固定资产分三类列示:①记入政府财产总表(the general table of government properties, TGPE)的土地和建筑物;②政府财产总表没有估价的土地和建筑物、非政府财产总表财产(non-TGPE property),历史遗迹的维修工作)以及基础设施(如公路);③其他固定资产,如原材料和设备,自从1981年以来,所有的政府采购都被记入政府资产负债表。④关于无形资产,为软件和软件许可权建立了一个超过4年的流量存货,使用超过4年的直线折旧法,以前这类采购被记为费用而没有资本化。

⑶政府拨款和所有资产(Government allocations and holdings)的账户。为了对记入政府拨款和所有资产账户的实体进行更好的估价以真实地反映,对政府所有资产重新分为两类:市场部门实体(market sector entities)和非市场部门实体(non-market sector entities)。为了更好地展示实体的整体活动情况,对实体的估价采用合并帐户(consolidated accounts)而不是团体帐户(corporate accounts)。在对非市场部门实体的估价中,对投资补贴进行记帐。

⑷对于税收准备金方面也使用了权责发生制的方法。在1999年之前,政府资产负债表中显示税收权益(tax claims),而税收权益中的一部分可能无法取得,为了记录这些可能无法取得的价值,中央政府建立了对税收准备金的拨款。

⑸对增值税采用权责发生制。增值税是由公司收集后按月上缴给政府的,因为与之相应的商业交易在前一个月发生,故税款上缴总是晚一个月。改革办法是将政府1月份收到的增值税及12月份作出的出口退税记入前一年,因为与之相关的交易发生在前一年。

⑹资产负债表表外承诺。有关预算稳定的关键性因素中包括确认政府的未来成本,尤其是长期承诺和明确风险导致的未来成本。包括与给予公司或公共实体的担保(尤其是额外保险)有关的承诺,与家庭储蓄计划(home-ownership savings plans)有关的承诺等等。对与公务员退休金有关的承诺正在进行深入的方法上的研究。

⑺将特别预算融入政府帐户。目前,有六个实体拥有特别预算:民用航空(civil aviation)、国家造币厂(the National Mint)、官方报纸出版机构(the Publisher or official gazettes)、荣誉军团(the Legion of Honour)、解放勋章(the Order of Liberation)以及农业社会福利事业(agricultural social services)。尽管它们不是法律上的实体,它们构成了中央政府的特殊实体,其收支和总预算并列出现,帐户也只是部分地融入了政府帐户。现在正在开展一项在近期内将特别预算融入政府帐户的研究,主要障碍在于政府与这些实体间往来交易的中立化(neutralisation)

目前的资产负债表通过这种改进已经纠正了总额(570亿法郎)的五分之一(22%)左右,在某种意义上,可以说目前的财务报表已经可以用做一种模型,将来在会计核算改革之后就可以广泛的推广。

()项目的实施

法国专门成立了一个机构来实施权责发生制的工作。在组织机构图的第一个层次上,成立了一个公共准则制定小组(Public standards team),这一工作小组由来自会计领域的专家组成,负责制定会计准则草案(draft standards),然后将其呈送公共准则委员会审查,小组的负责人是会计行业的专家,同时在私营领域和公共部门都有丰富的工作经验。公共准则委员会(Public Standards Committee)9月份成立,负责在将准则提交国家会计理事会批准之前,对准则进行仔细的审查。该委员会的成员由公共部门和私营部门的会计专家组成,分别来自财政部、政府审计委员会(the Government Audit Board)、私营部门的会计师以及专业学者等,他们有不同的工作背景和观点,将对准则的草案提出专家意见,在工作过程中将与国际会计师联合会(IFAC)公共部门委员会(Public Sector committee)的法国代表保持密切联系。所有的公共会计准则最后都是由国家会计委员会(National Accounting Council)来审批通过的,这是一个常设的官方机构,同时负责制定私营部门和公共部门的会计准则,它也参考财政部的一些原则和规定,对法律认可的会计科目表提供官方的标准认可。国家会计委员会出台的准则,还需要经过财政部的批准。

将制定准则的机构同实施准则的机构分离是很重要的。法国还建立了一个权责发生制会计执行小组(Accrual accounting team),主要是针对政府的各个公共部门,负责在公共部门的整个公共会计网络中对权责发生制会计的实施。

准则被制定出来并被采用后,权责发生制会计的实施将向部门管理人员提供真实的管理成本。对资源的有效管理必须建立在分析全部成本的基础上,最终目标是改进公共管理。

()新型计算机和软件系统

为了健全公共财政,提高帐户的透明度,法国政府对信息系统进行了现代化改革。

1ACCORD项目

为了实施新的会计制度,法国引进了现代政府预算和会计信息系统——ACCORD,主要用于公共部门支出的管理,目前已经实施了一年。该系统可以在记录收付实现制或以责任为基础的支出和费用的同时,记录以权责发生制为基础的支出和费用。该系统的主要功能有:第一,可以对已经做出承诺的支付进行记账,另外对已经支付了的业务活动进行记账,以确保将来预算报表的前后一致;第二,可以以权责发生制为基础对费用进行核算,编制每个公共部门的支出报表,并且在将这些费用集中化之后,于每年年底提交给中央部门,供其最终编制一个合并报表;另外,对整个支出中各个科目的支出情况进行分析,使每个公共部门了解其每项计划和每项业务活动的真实成本。

ACCORD是一套非常庞大的系统,包括一个软件包,最终要使所有的部门都采用同样的方法,并且提供一个庞大而单一的数据库,目前还在测试阶段。将来在采用这套软件系统之后,每天的所有费用情况都可以通过软件以权责发生制自动生成,这样每笔费用和支出都可以通过权责发生制来体现。

这套系统实施的时间安排是在中央政府中先选择一个试点部门——内政和海外部(Interior and Overseas Departments)进行测试,计划在2002年到2004年将该系统用于中央政府的其他各部门。同时这个软件经过调整修改之后也要用于各部委下属的地方部门和单位,在2004年到2005年将完成这项系统。2004-2006年,地方部门将采用这个软件。在2006年前这套系统将提供给中央审计法庭,让其采用该系统对报表进行审计。虽然该系统的引进不是权责发生制会计改革的一部分,但它是非常重要的一个环节。

与该系统的实施工作相配套的还有一个难度很大的问题,就是要对公共部门管理人员进行培训,因为整个系统涉及到权责发生制,要求各部门工作流程的标准化,而各部门的工作程序在支出方面并不很标准。

2COPERNIC项目

就收入领域而言,一个被命名为Copernic(Copernicus)的项目已经启动,以增进税务部门的效率。除了为每个纳税人建立单独的纳税帐户外,从会计的角度看,应使税收权益及其相关支付的实时记录和管理成为可能。税款要到实际支付后,才确认为收益。

 

附件下载:

 

  】 【打印此页】 【关闭窗口

中华人民共和国财政部
版权所有:中华人民共和国财政部
地 址:北京市西城区三里河南三巷3号
网站管理:财政部办公厅
电子邮箱:webmaster@mof.gov.cn
技术支持:财政部信息网络中心
邮编:100820 电话:010-68551114
京ICP备05002860号