当前位置: 首页>政务信息>经验交流与理论研究
美国地方政府预算管理透析

 

美国是一个联邦制国家,联邦、州和地方政府在预算管理方面有很大的独立性。地方政府在预算编制的方式和方法、预算年度的选择等方面差异很大,但在收支科目的设置、绩效的考核等方面却有很大的一致性。下面从美国宾夕法尼亚州的山城黎巴嫩市(Mt. Lebanon)、蒙若韦尤市(Monroeville)、匹兹堡市(Pittsburgh)、伊利诺伊州州府春田市(Springfield)等地方政府的机构设置、预算编制、预算执行等方面,简要介绍美国地方政府的预算管理情况。

一、美国地方政府机构设置

美国地方政府结构一般分两种,对于一些小的城镇,一般实行委员会管理制;对于较大的城市,一般实行市长管理制。

实行委员会管理制的城镇,它的最高权力机构是委员会。委员会的委员一般从该市每个选区各选举一人产生。委员会聘请一位市长(其实不叫市长,英文译过来叫经理)负责市政工作。该类市长也被称为“弱势市长”,因为此类市长要向委员会负责,政府主要权力集中于委员会。美国大部分规模较小的市实行这种体制。

而大一点城市,其市长一般由全市公民选举出来,对选民负责,属于“强势市长”,在市政管理方面有很大的自主权,议会也不能随意罢免市长。市长同议会有着制衡作用。

不管实行哪一类市政结构,美国地方政府主要组成部门比较相似,一般都有议会(或委员会)、国库部门、书记部门、市长办公室、财政局、警察局、消防局、公共工程局、文化局等机构。

美国地方政府在预算管理方面的职能分工一般是:财政部门负责预算编制和执行,对市长负责;国库部门负责拨款、现金管理、帐户管理以及税收征管,国库负责人由全市公民选举产生。这种相互制衡的体制保证了预算执行中的公证性和廉洁性。

二、预算编制情况

美国地方政府预算编制情况各不相同。但各地方政府可以参加一些非官方财政方面组织,如美国和加拿大的政府财政官员协会(Government Finance Officers Association, GFOA)等。GFOA每年组织地方财政部门在一起交流预算管理先进经验,并定期将各地一些好的预算管理方法印刷成册或制成光盘出售。目前,各地方政府都在探索加强政府绩效管理的方法,特别是美国联邦政府出台了《1993年政府绩效和成果法案》(GRAP)(该法案规定,无论各公共部门采取何种预算编制方法,每一个部门都要提交它自己的绩效计划,在计划当中都要有它明确的目的和目标,如何衡量这些目的和目标的方式,以及要完成这些目标可能会产生的费用。在议会对预算结果进行审核的时候,每一个部门都要提交自己的绩效报告,将其实际成果与其以前的绩效计划进行对照)后,各州和地方政府都将加强绩效管理作为预算管理的首要任务。

(一)    预算编制方法

美国地方政府的预算编制一般采用条目预算编制方法(Line-item Budgeting),但也有个别政府采用其它方法,诸如零基预算(Zero-Based Budget)、绩效预算(Performance Budget)等。下面介绍条目预算编制方法和零基预算编制方法。

1.条目预算编制方法

   条目预算编制方法是为加强对预算帐户和支出控制而产生的,目的是能促进建立预算资源使用负责制的预算编制体系。在条目体系中,未来年度的支出根据支出用途或条目一一列出。通常,这些条目内容十分详尽,明确说明某特定机构或单位允许用于员工工资、附加福利、旅行、设备等方面的支出数。预算体系的重点是明确规定预算分配过程中条目支出限额和确保各机构支出不会超过其划拨数额。在很多国家的预算体系中,中央预算办公室和财政部门通过制定详细程序,确保不出现过度支出,从而起到控制者的作用。这类体系的长处在于其相对简单性、明确性以及通过与以前年度进行方便的比较及明确规定投入用途而具有的监管支出潜力。

然而,条目方法无法满足政府职能扩展而引起的种种要求。根据条目编制的预算无法提供支出原因,也无法说明项目实施的效率和效果问题。而且,这些条目体系几乎全部为短期服务,致使人们无法考虑中长期成本。此外,由于关注详尽的条目控制,使得预算编制机构和财政部门对部门预算的执行只专注于微观管理。众多随之而来的预算改革都曾试图弥补这些不足之处:先是通过绩效预算编制手段注重管理,后又通过目标更为远大的项目预算编制方法将政策和计划制定作为重点。近年来,人们开始意识到与预算结构问题关系更密切的不是条目预算编制,而是对于具体内容的严格事先控制和公共部门体制中缺乏以绩效为导向的情况。

2.零基预算编制方法

这是20世纪70年代进行的一项改革。在一个零基预算编制中,人们不再关注边际的预算变化,而要求所有项目每年都重新接受评估。从字面意义理解,作出预算的过程需完全从零开始。在国家层面上,要求回答这样的问题,如:假如我们没有海、陆军会怎样?如果社会保障并不存在怎么办?在实践中,没有哪个政府实行的零基预算会这么彻底。更多的政府选择的是修改后的零基预算(Modified ZBB)。这种预算编制方法要求各部门在其有限的资金中依次排列其项目。问题因此变成,如果国防部仅仅获得了,例如,90%的当前年度资金怎么办?

山城黎巴嫩市自1976年开始使用零基预算编制方法,现已成为美国财政教科书介绍零基预算编制方法的范例。

零基预算编制方法的编制程序如下:

1)确定各部门(单位)的决策单元(Decision Unit,一般以一个能独立核算的项目或工作为一个决策单元)。

2)从最低层操作水平开始,逐级向上确定该决策单元提供的服务水平,以及相应需增加的支出成本。

3)部门对各自的决策单元按轻重缓急进行排序,并提出各决策单元下一财政年度应达到的服务水平。

4)政府对所有部门的决策单元进行排序,并确定决策单元的服务水平。

5)根据对下一年度的收入预测,确定各部门下一财政年度的决策单元,即工作量。

6)议会审批。

范例:下面是山城黎巴嫩市公共事务局(Public Works2001预算年度确定的一个决策单元。

决策单元名称:垃圾回收

决策单元工作描述:该项工作包括回收全市13000多户居民的生活垃圾,维修和清理公园、商业区垃圾桶,按照州有关法律对垃圾进行循环使用处理。

以往年度支出情况:1999年实际支出1,164,993美元,2000年预算安排1,124,000美元。

2001年服务水平选择:(见下表)

服务水平

需增加的成本(美元)

成本合计(美元)

2000年水平选择

2001年建议选择

1

1,119,870

1,119,870

 

2

40,000

1,159,870

 

3

18,000

1,177,870

 

 

服务水平描述:

水平1(目前提供的水平):每周从路边回收一次垃圾,两周循环处理一次垃圾,包括报纸。居民也可以同回收单位签合同,按时回收后院的垃圾。

水平2:按规定时间清除和处理家庭危险废物。

水平3:每天从路边清除所有垃圾。

(二)    预算收支科目

美国同一地方政府所有政府收支(包括财政预算内收支、预算外收支)、所有政府预算单位均应使用统一的政府收支科目,但不同政府间的收支科目略有不同。政府收支分类体系一般由“收入分类”、“支出功能分类”、“支出经济分类”三部分构成。

1.收入科目

所有政府收入统一纳入一个收入分类体系中,按统一的标准进行分类。按照经济性质分为税收收入和非税收入两类。由于地方政府开设税种的权限有限(主要集中在联邦政府和州政府),地方政府的主要税种都比较相近,只是在税率方面稍有不同。地方政府的主要税种主要有:财产税、个人所得税、销售税。非税收入一般包括收费收入、罚没收入、投资收入、政府间转移支付收入、各种基金间调剂收入、债务收入等。

下图是伊利诺伊州(Illinois)首府春田市2001年一般政府性收入分布图。

2.支出科目

1)支出功能分类体系。政府各项支出按功能划分,一般设置“一般公共服务”、“公共安全”、“公共健康”、“文化体育”等。各功能科目涵盖的范围很完整,如“一般公共服务”反映政府为支撑各项功能目标的实现而必须提供的各种一般性管理及服务方面的支出。美国地方政府部门大部分也按此功能设置。

2)支出经济分类体系。相当于我国的“目级”科目,支出经济分类涵盖政府所有支出,并区分经常性支出与资本性支出。经常性支出包括工资福利、办公费、印刷费、差旅费、培训费、维修费、设备购置费、合同服务、债务利息支出等。

附件三列出了山城黎巴嫩市的预算支出科目分类及说明。

(三)预算编制时间

美国地方政府的预算编制时间长短不一,有的提前半年,有的可能会提前一年半。编制的起始时间和议会的批准时间一般都有法律规定。地方政府的财政年度也各不相同,全国或全州没有统一规定,一般各自选择。如,有的同联邦政府一样,从当年71日到下年630日;有的从11日到1230日;有的从当年31日到下年228日;有的从上年101日到当年930日。

附件四是MT Lebanon市的预算编制时间表。

三、预算执行情况

(一)会计核算基础

1.支出按基金分类核算

根据美国政府会计准则委员会(GASB)制定的有关规定,地方政府根据财政资源的不同性质和用途,设立不同基金,进行预算的控制和执行。会计准则将地方政府的基金一般分为三类七种,即政府类基金(Governmental Funds)、权益类基金(Proprietary Funds)和信托类基金(Fiduciary Funds)。其中,政府类基金反映政府一般行政活动,包括一般基金(General Funds)、特种收入基金(Special Revenue Funds)、资本项目基金(Capital Project Funds)、债务基金(Debt Service Funds);权益类基金反映政府经营性活动,包括公用事业基金(Enterprise Funds)和内部服务基金(Internal Service Funds);信托基金反映政府管理的信托资金情况,包括养老金信托基金(Pension Trust Funds)及一些代管基金(Agency Funds)等。

附件五是各类基金资源流动模式图,附件六是山城黎巴嫩市按基金分类编制的2001年预算,附件七是春田市按基金分类的2001年预算执行情况表。

2.会计核算使用修正后的权责发生制

美国地方政府已采用修正后的权责发生制会计作为政府会计和预算的基础。在固定资产管理方面,要求公共部门计提折旧,从账面上反映出固定资产的使用情况。权责发生制的使用,更准确、更全面地反映了政府在一个时期内提供产品和服务所耗资源的成本,并能更好地反映预算确认的成本与预期的绩效成果之间的联系情况,从而支持管理者有效决策,有利于加强管理者对产出和成果的责任,有利于促进全面的绩效管理改革。

   (二)预算收支实行国库集中收付制度

美国地方政府一切收支均实行国库集中收付制度(其实应没有国库之说,因为他们的总帐户一般开在商业银行,没有要求一定设在联邦储备银行),部门没有各自帐户,只有国库部门在银行开设相应总帐户,按基金性质分类列帐,分开核算。收入方面,除了税收、上级专款等直接进入相应预算收入总帐户外,其它(如各种收费收入)一般先进入国库部门的收入过渡户,确定为“良性”收入后(因为有时存在坏支票),才转到相应预算收入总帐户。支出的具体程序是:部门需要支付时,按照预算,填写支付申请表,提交财政部门审核;财政部门审核后,填写支票交国库部门审核后支付。对于小额零星支出(如公务用餐、少量小额办公设备购置等),国库部门一般为有需要的部门办理信用卡,并规定支出的最高限额和支出的范围。部门根据信用卡消费情况,定期向财政部门报帐补拨。小的地方政府部门,一般没有会计和出纳,也不记帐,由财政部门统一负责。财政部门每周打出各部门相关帐户预算资金使用情况,供各部门参考。一般各部门也在电脑里记下每一笔详细支出,掌握部门的支出情况。

(三)财政资金投资

美国地方政府闲置的预算资金可以进行投资,以使国库资金最大限度地收取回报。地方政府一般不进行投资业务的具体操作,而是将闲置资金交给州国库部门进行投资。地方政府在收取回报的同时,也要支付给州国库部门一定的费用。基本程序是:

1.州国库部门通过招标,委托数家基金管理公司作为本州财政资金投资管理公司。

2.对于州本级,州国库部门根据当天的收入情况,下一天的支出安排和预测,确定下一天的投资额度和预留资金。地方政府根据自己的收支情况,将下一天的闲置资金转入到州国库部门地方政府投资专用帐户。

3.根据后一段时间的收入情况和支出需要(主要是确定大额开支时间,如工资发放等),确定投资债券品种和额度,从1天到90天不等。

4.第二天纽约证券市场开市时间,受委托的基金管理公司通过电话报来所需投资品种、额度和利率(或州国库部门打电话询问),州国库部门根据各公司报来的情况,择优选择投资方式。下午时间,根据州实际开支情况,对预留资金剩余部分再行投资。

5.接受投资的公司将一定数量的证券或债券抵押给州国库部门。抵押的数量根据受托投资额度和抵押品的信用等级确定。

四、地方政府举债规定

美国地方政府均可以举债,但州政府一般都有法律规定地方政府举债的使用范围和规模。如政府举债只能用于弥补资本性预算的不足,而不能用于经常性预算。在举债规模上,也有相应的界限。例如,宾夕法尼亚州第52项法案规定:若经全民投票表决同意,地方政府举债规模可不受限制;非经全民表决的当年举债规模不得超过地方政府举债基数的2.5倍(举债基数等于前三年收入数扣除联邦和州政府的专项补助、指定用于偿债的收入、偿债基金利息收入、专项支出、财产销售收入及其它一次性收入后的三年平均数),累计净债务不得超过举债规模的3.5倍。对于举债,地方政府一般出台更严格的规定。如MT Lebanon市规定,如果非经全民表决的净债务规模超过举债基数的2.5,议会不得批准再发行新债务。

   北卡罗莱纳州(North Carolina)对全州债务的管理,权力更为集中。该州成立了一个地方政府委员会(由州国库部门负责人、州秘书长、州审计长、收入部门负责人以及州长聘请的三个人、议会聘请的二个人等九个人组成),负责审核地方政府的债务发行,为地方政府的财政管理提供帮助。该项工作具体由州和地方政府财政处负责(该机构同时向州国库部门等机构提供服务)。该处负责该州所有地方政府债务的审批、出售、发行工作,包括为地方政府决定发债项目的必要性、发债规模提供咨询服务和帮助;审查债务发行是否符合有关政策;分析对税率的影响等。在提交地方政府委员会批准前,该处必须解决债务发行的法律问题。

 

附件下载:

 

  】 【打印此页】 【关闭窗口

版权所有:中华人民共和国财政部
地 址:北京市西城区三里河南三巷3号
网站管理:财政部办公厅
电子邮箱:webmaster@mof.gov.cn
技术支持:财政部信息网络中心
邮编:100820 电话:010-68551114
京ICP备05002860号