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地方政府融资走向“阳光管理”

                 来源: 中国证券报        作者: 国泰君安证券固定收益部高级研究员 毛毳 

  近日,财政部、发改委、司法部、人民银行、银监会、证监会等联合印发《关于进一步规范地方政府举债融资行为的通知》(以下简称《通知》),重点从整改地方政府融资担保行为、融资平台融资管理、规范政府与社会资本方的合作行为、地方政府举债融资机制、跨部门联合监测和防控机制、信息公开等六个方面,清晰划定了地方政府的举债融资行为边界。 

  地方政府债务现状

  第一,地方债务规模较大,举债主体形式繁多。根据财政部数据,截至2016年末,中国地方政府债务为15.32万亿元,地方政府债务率为80.5%,加上纳入预算管理的中央政府债务为12.01万亿元,中国政府债务大概为27.33万亿元。考虑到我国地方政府债务中的隐形债务,地方政府所背负的债务负担实际更大,上至省(含计划单列市)、自治区,下到各级地方政府,都有不同程度的负债,整体形势较为严峻,偿债压力较大。另外,我国地方政府的举债主体形式繁多,除了政府部门和机构,还包括融资平台公司、经费补助事业单位、公用事业单位等。 

  第二,基础设施建设债务比重大,融资平台债务扩张迅速。一方面,资金投向基础设施建设债务比重较大,我国地方政府基础设施建设债务约占直接显性债务的50%以上;另一方面,举债主体中,融资平台债务扩张迅速。受经济增长路径依赖和债务偿还路径依赖(主要是土地收入和借新还旧)的影响,2015年以来,融资平台公司债务规模持续快速扩张,债务资金基本用于地方政府公益性项目或存量政府性债务借新还旧,偿债高度依赖地方政府项目投资拨款或补贴支出。 

  第三,隐形债务风险高企。目前,虽然各级政府每年都在填报财政部下发的《地方政府性债务报表》,但对于地方政府负债的填报口径并没有详细规定,各地政府对于自身债务数据的统计和填报容易失真。新《预算法》修订之后,仅仅开放省级政府(含计划单列市)的举债权,允许省级政府(含计划单列市)发行债券融资,而省级以下地方政府依然没有举债权,只能由省级政府代为举债,举债灵活性受到挑战,因此部分地方政府为了规避举债的法律风险,采用间接举债方式,最终结果还是导致大规模的隐形债务产生。 

  第四,违规担保现象频生。实践中,依然存在地方政府违规担保,变相承诺保底等监管套利行为。究其原因,一是新《预算法》仅仅开放省级政府(含计划单列市)的举债权,省级以下地方政府举债灵活性受到极大限制;二是PPP模式由于收益较低、风险较大,对民间资本吸引力较弱,政府不得已通过明股实债承诺保底等方式来减少社会资本顾虑;三是基础设施建设方面,PPP模式短期难以完全替代地方融资平台,地方融资平台仍然承担部分政府性融资职能,地方政府仍然倾向于对地方融资平台继续提供信用担保等。 

  融资平台市场化

  加快 《通知》以六部门联合发文的形式,建立了地方政府债务规范和监管的联动机制,将地方政府债务管理上升到了维护国家财政安全,维护总体国家安全的高度,势必将对地方政府的债务行为形成重大影响。 一是融资平台市场化转型或将加快,融资生态将发生巨大变化,城投债估值料将受到冲击。

  融资平台市场化转型加快。“43号文出台之后的4年中,地方政府融资平台改革进程依旧相对缓慢。究其原因,一是缺乏明确的、独立的主营业务,实际控制人多为地方政府及其所属部门,与地方政府关系错综复杂;二是股权结构未能得到有效突破,要通过引进民间投资等市场化途径,促进投资主体多元化,改善融资平台公司的股权结构;三是融资平台公司管理和监督办法缺失。《通知》再次提出要求厘清地方政府与融资平台公司的边界,料将在六部委联合监管压力之下,地方政府干预减少,融资平台市场化转型将加快。

  融资生态发生巨大变化。一方面,《通知》要求规范地方政府注资行为,延续了2012年《关于制止地方政府违法违规融资行为的通知》的相关规定,更好地遏制了融资平台融资实践中的不当行为;另一方面,《通知》要求规范金融机构提供融资行为,主要针对担保函承诺函安慰函等变相担保形式,倒逼金融机构以更加谨慎的态度审视地方融资平台的信用风险。 城投债估值料将受到冲击。融资平台市场化转型加快过程中,融资行为信用风险的识别将回归本源。“43号文颁布之后,由于融资平台并未完成真正的市场化转型,城投债债权人有较大预期认为地方政府会对融资平台提供担保,使得城投债成为信用债市场中能够获取低风险之下的超额收益的债券品种。此次《通知》从多个方面,要求厘清地方政府和融资平台的边界,力推融资平台的市场化改革,城投债估值料将受到冲击,融资成本料将进一步升高。 

  二是PPP融资模式将回归共担风险、共享收益本质。《通知》鼓励地方政府和社会资本依法规范合作,但是严禁地方政府利用PPP等变相举债。在PPP项目快速发展背后,存在地方政府为了提高PPP项目对于社会资本的吸引力,通过保底收益承诺回购安排明股实债等方式包装PPP项目,并利用基金优先劣后分配,导致政府隐形债务风险增加。一方面,偏离了PPP“共担风险,共享收益的本质,风险基本全部积聚在政府一方;另一方面,从法律上看,这种做法违背了预算法。此次监管新政之下,PPP融资模式将回归风险共担的本源,但收益较低政府契约精神存疑依旧是横亘在社会资本面前的两个重大顾虑,在这个引导下,回归本源的PPP融资成本料将有一个明显的上升。

  与此同时,《通知》也明确要推进PPP项目信息公开,将在一定程度上推进PPP项目阳光化以及缓解社会资本对于政府契约精神的顾虑,对于地方政府举债行为的长远发展具有积极意义。 总体来看,地方政府融资行为监管体系将得到全面升级。跨部门联合检测和防控机制的建立,对地方政府融资行为链条上的各个参与主体实行联合惩戒,提高其违规成本。对于各级政府余额、政府购买、PPP等具体信息的公开,是地方政府举债从平台模式向政府债券转型的必由之路。长远来看,地方政府债务的精准总量管理阳光管理的实现,对于我国财政安全大有裨益。

  

 

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