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疏堵结合探索地方债务健康发展之路

                    来源: 中国证券报    作者: 中国财政科学研究院博士后流动站 贾英姿

  日前,财政部发布了《关于进一步规范地方政府举债融资行为的通知》(以下简称《通知》),提出全面规范地方政府各类违规融资行为的六大举措,将大力推进信息公开,建立跨部门联合监测防控机制,合力整治地方债务难题。

  地方政府违规举债集聚风险

  在地方政府债务风险的问题上,“风险总体可控”与“局部风险积累”成为硬币的两面,也成了地方政府债务风险治理中的痛点。《通知》的发布表明了政府从两方面同时入手整治的决心,针对部分地方政府违法违规举债担保的行为重点排查、重拳出击,致力于构建更加健康、可持续的地方政府债务管理机制。

  根据财政部公布数据,截至2016年末,我国地方政府债务为15.32万亿元,地方政府债务率(债务余额/综合财力)为80.5%,纳入预算管理的中央政府债务12.01万亿元,地方与中央政府债务两项合计27.33万亿元,政府债务负债率(债务余额/GDP)为36.7%,低于主要市场经济国家和新兴市场国家水平,风险总体可控。根据财政部3月7日在十二届全国人大五次会议的记者招待会上的发言,预计到2017年年底,我国政府负债率不会出现太大的变化,且存在一定举债空间。

  但地方政府违法违规举债的行为依然存在,主要涵盖三类主体:(1)融资平台相关:地方政府及其所属部门干预融资平台日常运营和市场化融资,或将公益性资产或储备土地注入融资平台公司,在境外举债融资未向债权人声明不承担政府融资职能,向融资的金融机构提供担保函、承诺函、安慰函等形式的担保,因违法违规举债形成政府债务;(2)政府与社会资本合作相关:地方政府借贷资金出资设立投资基金,利用PPP、投资基金、股权投资方式额外附加条款等变相举债,政府方向社会资本方承诺最低收益、承担社会方投资本金损失;(3)地方政府相关:地方政府及其所属部门以文件、会议纪要、领导批示等形式要求或决定企业为政府举债或变相举债。上述不规范的地方政府融资举债行为说明,我国政府债务监管中尚缺乏统一、准确、完整反映地方政府债务及其担保情况的信息来源和计量依据,债务数据的不透明为相关主体变相违规举债遗留了监管灰色地带。

  信息公开成为关键切入点

  风险防控的前提是明确风险源和风险点,这就需要准确的债务数据作为政策和决策的基础依据。《通知》全文多次提到“信息公开”并作为一个部分单独提出具体要求,将“信息公开”作为关键切入点,让大数据说话,把地方政府债务问题暴露在阳光下。《通知》围绕地方政府债务和当前潜在风险重点领域,要求地方政府及其所属部门做到举债融资行为决策公开、执行公开、管理公开、结果公开等“四个公开”,主动回应社会关切,自觉接受社会监督。

  中国财政科学研究院与世界银行2016年的合作研究报告表明,地方债务面临的主要问题是不透明的风险及其相关不确定因素,主要包括五项:(1)无定期统计,无地方债务数据发布;(2)无针对地方债务确认与计量的政府会计标准;(3)债务风险管理体系不完善;缺少能够确定、分析、准备并应对风险的有效管理体系,尤其缺少针对流动性风险进行管理的有效早期预警与应对工具;(4)债务管理体系不完善,对风险的管理权、控制与责任并不明晰;(5)地方债务管理与预算管理脱节。对照上述五个不同层次的问题,《通知》可以说是对第一条定期统计和数据发布问题的“破冰”政策,纵向要求严格规范数据统计、主动公开本级政府债务管理信息,横向要求多部门合力监管加强部门信息共享和数据校验、定期通报监测结果。

  以“短痛”换“健康”

  《通知》出台在短期内对地方政府融资的影响主要有三方面。一是堵住了地方政府变相融资的多条路,对地方政府融资需求短期内将产生一定抑制作用,之前已进行中的相关地方政府融资平台债券发行、投资基金、股权投资、PPP可能迫于监管压力选择暂缓并寻求新的融资路径;二是不仅违法违规的地方政府被限时整改,地方政府融资的违规中介机构也将被依法追责,相关市场主体面临新一轮洗牌,合法合规、经验丰富的中介机构将有更大发展机遇;三是引导地方政府充分运用PPP有效激发社会资本服务公共投资的动力和活力。

  长期看,部分地方政府的融资需求依然巨大,地方基础设施建设与社会公共服务的供给压力仍较大,因此《通知》在“严堵”的同时也明确了“疏导”的方向,用规范之“短痛”换取地方政府公共服务供给的两条“健康之路”——发行地方债券与PPP。然而,要使得规范地方政府融资行为的政策充分落地,现实中也面临多方面挑战。一是风险监测的时效性有待提升。统计监测机制中的大数据监测平台尚未建立,政府债务的风险监测指标体系尚未形成,有关债务的风险排查依然需要大量人力和时间投入。二是信息公开的相关法律基础有待完善,以发达国家推进政府透明度的经验看,在该阶段信息公开的动力不足与阻力重重将同时存在。根据中债资信统计,截至2015年底,地市级地方政府债务规模及债务率公布比例尚不足50%,未来信息公开还有较大提升空间。三是地方政府债务风险治理工具和标准不足。目前,我国尚未出台针对地方债务确认、计量的政府会计标准,地方政府债务发行管理与流动性管理亦缺乏经验和有效工具,因此可能导致地方政府对政策理解和执行出现多种结果。四是PPP中的政府承诺不一定基于融资需求,其中潜在的政府责任如何风险定价和计量存在难度,此外PPP项目对环境和社会的影响也是政府承诺中难以评估的部分。

  近几年,我国地方政府债务融资机制不断完善,地方债务问责制、应急反应机制、债务风险监测与预警评估机制等正在逐步形成。现阶段,我国地方政府债务问题仍将以控规模、防风险为主的同时,应充分发挥跨部门联合监管的协同合力,加快建设政府债务管理的风险实时监测、评估与预警指标体系和大数据平台,发挥PPP引导基金和社会资本的作用,完善权责发生制政府综合财务报告制度,构建地方政府信用评级体系,促进地方经济健康发展,维护国家经济安全。

 

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