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地方部门预算改革的主要内容

 

 

在遵循部门预算改革基本原则的同时,各地结合实际情况勇于探索,大胆实践,形成了一些各具特色的做法和经验。

为贯彻“一是吃饭,二要建设,三要发展”的方针,各地按照建立公共财政要求,调整和优化支出结构,清理压缩一般性支出,集中财力优先保障人员工资、机构正常运转和政府确定的重点项目的资金需要。预算编制上,着力规范部门预算中基本支出预算和项目支出预算的编制。对维持行政事业单位正常运转、保证其职能正常发挥而安排必要经费支出,包括人员支出、日常公用支出以及对个人和家庭的补助支出等,编制基本支出预算;对部门预算中的大型修缮、购置、会议等行政事业性专项支出以及基本建设、科技三项费用等建设性专项支出,采取项目管理方式,编制项目支出预算。

由于对基本支出预算和项目支出预算的范围理解不同,各地实际操作中确定两类预算的界限不一,有些地方进行了更细致的划分。例如,河北省将部门预算支出结构分为人员经费、正常公用经费、专项公用经费、专项项目支出几个部分分别编制预算。

为编制好项目支出预算,各地正在探索建立支出项目库。主要做法是:预算单位根据本单位需求的轻重缓急,将项目排序后纳入项目备选库;财政内部各业务主管单位根据资金情况和投放重点,对单位报送项目进行筛选,纳入财政项目预算库。项目预算一年一定,上年延续项目实行滚动预算。

据统计,截止2006年底,全国36个省、自治区、直辖市和计划单列市中,已有23个实行了支出项目库滚动管理。

统一编制、统一管理、统筹安排单位预算内外资金和其他收支,推行综合财政预算,是地方财政部门预算改革的基本内容。各地努力做到预算内外资金统筹安排、综合平衡,将单位所有收入如财政拨款、预算外资金、事业收入、事业单位经营收入、其他收入、上年结余,以及单位各项支出,全面、完整地纳入部门预算统一管理,在预算之外不再保留收支项目。2002年,各地认真贯彻国务院深化“收支两条线管理改革精神,将公安、法院等5个系统的预算外收入纳入预算内管理,按需求核定支出,取消了预算单位的预算外资金批准留用政策,进一步加大综合预算管理力度。 

云南省研究出台了《省级罚没收入和纳入预算管理的行政性收费“收支两条线”管理暂行规定》,对省级行政性收费和罚没收入的收缴和使用做出了明确规定,逐步用“非税收入”概念取代“预算外资金”概念,“非税收入”不仅仅作为政府财政收入,更是作为政府可用财力的重要组成部分,统筹安排用于各项公共支出。为了防止收支脱钩后部门单位出现应收不收、应罚不罚的情况,还相应建立了必要的奖惩机制,对组织收入好、确保财政收入应收尽收的部门单位给予奖励。同时,通过科学合理地设定支出标准,在部门预算支出安排中,保障了各职能部门执法办案的经费供给和收费部门的成本性开支,确保部门单位各项社会管理工作的正常开展。

截至2006年底,全国36个省、自治区、直辖市和计划单列市,均已在省级部门中推行综合预算。

各地打破传统“基数加增长”的预算方法,根据部门职能任务以及现有公共资源的配置情况,将各预算单位进行分类分档,分别确定支出定额,在此基础上逐项重新确定支出需求,按照有保有压、确保重点的原则,分别轻重缓急,统筹安排。

为编好部门预算,各地普遍对实行部门预算的所有预算单位开展了资源调查、摸清家底工作,即对部门现有资源、收支状况、所属单位情况和人员编制状况等基本情况进行了全面清查,为编制部门预算和细化预算编制提供真实依据,为制定科学、合理的定员定额标准提供准确数据。江苏省还专门开发研制了部门预算资源调查软件,促进了资源调查摸底工作的顺利完成。

根据机构改革“三定方案”和清产核资核实的各事业单位性质、经费管理方式,各地按照公共财政原则,重新界定公共财政支出范围和预算管理方式,传统预算中长期存在的“越位”与“缺位”并存的局面有所改进。黑龙江省将不应由财政供养的自收自支单位、已经转制且有稳定收入的50多个单位剔除出部门预算编制范围;对一些有创收能力的差额拨款单位,实行定额或定向补助;对各部门的培训中心、机关服务中心和物资供应站等服务性单位,实行定额管理并限期退出财政供养范围。

在资源调查和清理财政供养范围的基础上,各地根据部门单位工作性质、职能特点、工作量大小以及事业单位机构改革方向等实际情况,对各部门单位实行分类分档预算管理。江苏省将行政类分为六档,公检法类分为三档,事业类按不同行业分为教育事业类、省属学校类(七档)、农林事业类、社会保障事业类、医疗卫生类(两档)、文化事业类、体育事业类、科研广电和新闻出版类、其他事业类、垂直管理部门类(四档)。黑龙江省将省直行政事业单位分成行政类、政法类、教育类、医疗卫生类等14类,每类又划分二至六档,共计52档。

地方财政支出定额工作有了一定进展。大部分地区在对各类单位和人员近几年来人均人员经费和公用经费支出水平进行分析的基础上,结合本地区财力水平,确定各类各档人员和公用经费定额标准。同类同档单位支出预算定额标准的统一,为进一步公开、公平、公正地编制部门预算提供了有力保障。安徽、云南、山西等省在以前年度所有省级行政事业单位全面实施日常公用经费分类分档综合定额预算管理的基础上,根据实际情况,进一步调整了交通费、高校生均定额标准,努力建立和完善科学的基本支出定额标准体系。

目前,各地部门预算基本上细化到了基层预算单位;预算科目细化到了类、款、项、目;项目支出细化到了具体事项。按此编制的部门预算能够全面反映人员支出、公用支出、项目支出的详细情况,清晰地归集部门所有收支项目,提高了部门预算编制的完整性、准确性和规范性,提高了预算编制的公开透明度,也便于人大对部门预算的监督审查。

福建省为提高财政资金的使用效益,管好用好部门结余资金,省财政要求各部门在编制年度支出预算时,要加大结余资金的统筹安排力度。新增的项目支出,有结余资金的原则上要优先使用结余资金。对部门连续结转两年以上且无须保留的项目资金,省财政予以收回,重点用于该部门的新增项目支出。

传统的预算编制周期一般是3—4个月,地方财政部门没有充足的时间来全面详细地对预算进行全过程的审核和调整,预算编制过粗,影响了预算编制的科学性。为此,各地大都比照中央部门预算改革办法,提前着手编制预算,部分地方已实施了标准周期预算。

天津市财政局在2006年继续实行标准周期预算制度。一个预算周期为30个月,划分为三个阶段。一是“预算编制阶段”,期限为12个月,主要任务是对上年预算执行情况进行分析总结和绩效评价,结合本年度预算执行情况,编制下一年度预算。二是“预算执行与调整阶段”,期限为12个月,主要任务是组织本年度预算执行,分析预算执行情况,办理预算调整、变更和预算核销手续。三是“决算阶段”,期限为6个月,主要任务是组织编制决算草案,对预算执行结果进行分析总结和绩效评价。标准周期预算制度涵盖了预算管理的全过程,其核心内容是强化预算编制,为规范预算管理创造条件,有效实现对预算执行的过程控制,增强预算的前瞻性、连续性和可控性。

各地普遍将过去预算部门、业务部门和预算单位分别编制预算的办法改为由预算部门、业务部门和预算单位通过“两上两下”程序共同编制,部门预算从基层预算单位逐级编制,一般经过部门按照要求上报预算建议、财政审核后下达预算控制限额、部门在限额内细化编报预算、财政批复部门预算等四个阶段。根据预算管理需要和实际情况,确定“上”与“下”的具体流程,明确预算编制各阶段的具体任务和有关方面的职责分工,合理延长部门预算编制时间,逐步推行标准周期预算制度,实现预算编制的程序化、规范化和制度化。

为了保障部门预算改革的顺利进行,加强预算编制的准确性和严肃性,各地纷纷出台政策法规,对部门预算编制的程序、格式、方法、内容、支出标准等都作了详细的规定。

江苏省财政厅先后制定了《省级部门预算编制管理办法》、《省级部门基本支出预算管理办法》、《省级部门项目支出预算申报办法》、《省级部门项目支出预算管理办法》、《省级部门项目支出预算跟踪管理办法》、《省级部门项目支出滚动计划编制办法(试行)》、《省级部门收入预算管理办法》、《省级部门预算基础信息库管理办法》和《省级部门财政专项资金预算管理办法》等规章制度,对部门的收入和支出预算的程序、内容、方法等都作了详细的规定,从政策制度和操作办法上为进一步推进预算制度改革、加强财政预算管理、改进预算编制方法、提高年初预算的到位率、增强预算编制的完整性等,提供了良好的制度保障。

此外,河北、云南、青岛等地制定了追加预算支出审批制度,规定了省级财政追加预算支出的范围、申报和审批流程,明确了各类追加预算支出的办理方式,进一步加强了对追加预算支出事项的管理,有力地促进追加预算支出事项的合理安排,确保省委、省政府确定的重点支出需要,提高财政增量资金的使用效益。

随着部门预算改革的稳步推进,各地逐步将省级各部门预算报送人大审查,同时开始向人大报送包括基本支出与项目支出明细项目情况在内的综合预算。

安徽省在2001年将省农委、省教育厅等8个部门的预算报送省人大审查,2002年扩大到25个部门,2003年扩大到31个部门,2004年扩大到62个部门,2006年已实现所有省直一级部门预算全部报送省人大审查。截至2006年底,全国已有半数省级部门向省级人大报送部门预算,其中河北、黑龙江、江苏、宁波、安徽、福建、厦门、广西、宁夏、新疆等地已经向同级人大报送省级全部部门预算;同时,除少数几个省外,大部分省(自治区、直辖市和计划单列市)已经开始向同级人大报送包括基本支出与项目支出明细项目情况的综合预算。此外,在向人大报送审查的预算中,30多个省本级已经把超收安排情况、中央财力性转移支付情况、中央专款情况和预算调整情况列入报送内容。

随着“金财工程”建设和“E财”软件的推广,地方财政系统信息化水平不断提高。各种信息技术的应用提高了预算编制的准确性,提升了预算编制效率,拓展了部门预算的覆盖面,为预算执行的审查监督和追踪评价打下了良好的基础。

江苏省为编制好部门预算,对部门现有资源、收支状况、所属单位和人员编制情况进行了全面清查,建立了省级各主管部门、预算单位财政供养人员基础信息库,并实行了滚动管理。云南省结合政府收支分类改革的要求,研制开发了预算编制管理系统,并对原有基础信息和项目支出管理系统进行了升级,整合为完整的部门预算编审系统,解决了原基础数据平台不一致的问题,实现了数据资源的共享和统一,并将改进的预算编制方法应用到新软件中,大大提高了预算编制的质量和效率。

截至2006年底,全国36个省本级已经全部使用部门预算编制软件编制预算,各地、县两级推广部门预算编制软件的力度也在不断加大。

在大力实施“缓解县乡财政困难”等政策的基础上,县级全面推行部门预算改革的条件日趋成熟。为提高县级财政提供公共服务的水平,规范基层预算管理,各地区统一要求、统一规划,积极推进县级部门预算编制工作,强化县级政府依法理财、科学理财的观念。

广东、江苏、湖北、云南、山东等省根据县级部门预算工作开展情况进行分类指导,以信息化建设和建立考核激励机制等手段,积极有序地推进县级部门预算编制工作。对全面推行部门预算改革的县区,进一步巩固工作成果,以探索实物定额、强化项目库管理、推进国库集中收付等其它配套改革为重点,提升部门预算改革成效。对试点或尚未推广的县区,通过建立和完善考核激励机制,将部门预算改革成效作为一项重要内容,与缓解县乡财政困难和测算转移支付资金等工作联系起来,充分调动各级财政积极性。同时,不断加大县区之间经验交流和工作力度,推动改革,加快步伐。各省结合“金财工程”的实施,大力加强县级部门预算编制工作信息化建设,通过推广统一的预算编审软件,提升和完善预算管理手段,实现预算编制工作的科学化和精细化,大幅度提高工作效率,并以此为依托,向预算管理全过程延伸,提升了基层财政部门公共服务能力。

据统计,目前已有2227个县(区、市)已经推行部门预算,其中全面推行部门预算的县(区、市)1804个。

 

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