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深化地方部门预算改革的思路与措施

 

2000年开始,各地在自身预算改革尝试的基础上,在财政部的推动下,参照中央部门预算编制改革的办法,全面开始了部门预算改革,在许多方面取得了丰硕的成果,为财政管理体制的改革和完善做出了重大的贡献,为公共财政体制的建设奠定了坚实的基础。

总体上看,地方部门预算改革取得了阶段性成效,但是仍然存在着改革模式不够统一、操作不够规范、进展不够均衡等问题,与科学、规范、先进的预算管理制度的目标还存在较大差距。近几年,党中央、国务院高度关注部门预算改革,党的十六届三中、四中和五中全会都对深化部门预算改革提出明确要求,必须进一步加大改革力度,加快建立框架体系完整、内容有机结合、运转高效有序的财政资金分配、使用和管理机制,努力提高财政资金的规范性、安全性和有效性,实现预算管理的公开、公正、公平。

完善预算决策机制是党的十六大提出的明确要求,是推进依法理财、科学理财、民主理财的重要内容。目前,大部分地方部门预算编制和决策方式、方法还沿袭着传统做法,缺乏一套科学、规范的决策机制。在预算改革不断深入的形势下,各地要在这方面进行积极研究探索。

一是要科学把握预算决策的根本要求。预算是政府调控经济社会发展的重要手段,预算决策必须与政府的宏观决策相一致,这是我们预算决策的基点。各地要按照科学发展观的要求,根据国家、省宏观经济政策和政府施政目标,合理确定财政功能结构和支出规模,使财政资金分配与国家宏观政策、国民经济和社会发展规划及政府施政目标紧密结合起来。

二是改进预算决策方式和决策程序。科学、民主、规范是预算决策的总体目标,各地要围绕这个目标来改进预算决策的方式,完善决策程序。在安排财政预算时要逐步拓宽预算决策参与者的范围,听取人大、部门和社会各界的意见。在预算项目取舍和资金数额确定上,要加强对项目的可行性研究论证,建立完善重大支出项目评审机制,充分发挥部门职能和专家作用。在预算决策程序安排上,要抓紧明晰人大、政府、财政、部门等各个层面的决策权限,在此基础上对预算决策程序进行规范,增强决策的科学性。

三是准确把握预算决策的重点内容。当前需要认真研究决策的预算事项很多,难以做到面面俱到。从提高决策的整体效果出发,预算决策的重点是围绕公共财政职能,优化财政支出结构,增加农村教育、科技、卫生等重点领域的资金投入,发挥财政资金在提供保障、实施调控、促进平衡、统筹发展等方面的有效作用。

四是研究改进政府的预算决策机制。在政府内部层面,与预算决策紧密相关的是部门、财政和政府,三者职责作用各不相同,政府作为最后的决策环节,其决策作用至关重要。要变分散决策为集中决策,将分散到部门的预算直接决策权集中到政府,强化政府的决策作用;要变事中决策为事前决策,加强政府对部门预算编制的具体指导,把住预算安排的重点投向以及重点项目;要变内部决策为公开决策,逐步将预算安排情况在公共管理系统内部公开,实行民主决策。

改革预算分配制度是部门预算改革的核心和重要切入点。几年来,中央和地方紧紧抓住这一关键环节,积极探索,改进了基本支出和项目支出等预算分配制度,优化了预算资源配置,提高了资金使用效果。总体看,这项改革处于初始水平。随着部门预算改革的进一步深入,需要继续加以完善。

一是要建立定员定额与实物资产相结合的定额标准体系。深化定员定额制度改革重点是定额制度,定额制度改革的方向是逐步实现资产实物定额与预算拨款定额结合。凡涉及物耗的定额,应建立在对物耗标准的合理核定之上,使定额标准更加符合预算单位工作的实际。目前绝大多数省(市、区)都实行了定员定额管理,但水平不一,进展也不平衡。没有实行定员定额管理的地方,要从本地实际出发,逐步建立定员定额标准体系,细化支出预算管理。已经实行定员定额管理的地方,要在完善现有方法的基础上,开展实物费用定额试点。在深化定员定额标准改革方面,各地要加强基础数据的收集、整理,夯实定额核定基础。通过对部门更细致、有效的调查,准确掌握预算单位的各项基础数据,为科学、合理地制定定额标准奠定扎实基础。要积极探索资产实物定额与预算拨款定额有机结合的新路子,完善政府资产分类管理和动态数据库,将部门占有的政府资产与部门行使职能联系起来,实现资产管理与预算改革的紧密结合,切实提高预算分配的科学性。

二是结合事业单位体制改革,研究对不同的事业单位预算管理机制。进一步改进事业单位的预算管理方式和财政经费供给政策。按照市场经济体制下政府职能定位和公共财政的支出范围,并依据事业单位所承担职责的社会公益程度,对不同的事业单位实行分类预算管理。对于公益性事业单位,预算安排要保障合理支出需要;对既具有一定公益性又具有一定市场性的准公益性事业单位,采取财政资助的形式;同时将原来用于养人的资金调整用于单位事业发展,变养人为办事;对于经营性事业单位,要限定财政补助期限,逐步将其推向市场,退出财政供养范围。这项工作有的地方已经进行了积极探索,各地都要加快推进。

三是加快项目库建设步伐。当前虽然部分地方建立了项目库,但总体上看,项目库的管理和运行水平较低,应进库未进库的项目较多,库内项目更新较多,库内项目更新不够及时,预算编制也没有完全做到从项目库中选择项目。因此必须改进项目库管理,加快项目库建设。要不断引进新的项目管理办法和手段,提高项目管理的量化程度,通过区分不同类型项目,对项目支出内容进行细化分解,对其构成因素采取标准化定量核定的方法,实现项目支出的定量管理。要逐步实现项目的滚动管理。将项目管理工作向前延伸到部门的预算编制准备阶段,项目支出预算的编制要与部门工作的中长期规划结合起来,逐步建立预算滚动管理机制,编制中长期预算。要加强项目库管理建设和运行规范,严格按照先入库再安排,从项目库中筛选项目编制预算,非入库项目不得安排。

四是逐步按照新的政府经济分类编制项目支出预算。按照经济分类编制项目支出是进一步深化部门预算改革的需要,是加强预算管理和提高资金使用效益的有效途径。各地要根据自身实际情况,做好这项工作,条件具备的地方,可以一步到位;暂不具备条件的地方,也要选择几个部门进行试点。

预算管理涉及预算编制、执行、监督多个环节,各个环节相辅相成,互相支撑。各地要在抓好部门预算编制改革的同时,积极推进各项相关改革。

一是要继续深化收支两条线改革。积极清理整顿收费基金,切实减轻社会负担,并将拟保留的预算外资金纳入预算管理,逐步缩小预算外资金规模,最终实现收支彻底脱钩。要加快非税收入收缴改革,进一步扩大非税收入收缴改革资金范围,规范收缴方式和程序,完善收缴手段,保证各项政府非税收入及时足额征收。

二是加快国库集中收付改革。要扩大集中收付改革级次,逐步将改革范围延伸到基层预算单位。要完善国库集中收支制度体系,规范操作程序,扩大直接收付资金范围,提高资金收付效率,逐步建立以国库单一账户体系为基础、以国库集中收付为主要资金缴拨形式的现代国库管理制度。

三是加快政府采购改革。要理顺政府采购管理体制,严格采购预算编报程序,进一步提高采购预算编报质量。要加强政府采购规范化建设,加大政府采购资金实行财政直接拨付的力度,切实扩大采购范围和规模。

四是加强部门预算执行分析。要通过预算执行信息反馈,及时改进预算编制工作,促进部门预算编制与执行衔接,进一步提高部门预算编制水平。

近年来,我国政治民主进程在逐步加快,人民群众参政议政的热情在不断提高,每年的人代会上,各级政府财政预算受到越来越多的人大代表和群众的关注,这对我们加强财政监督提出了客观要求。同时,实行部门预算改革以后,预算监督的重点也从财政扩展到部门,这就使得加强对部门的监督成为财政部门面临的新课题。为此,必须深入研究并进一步加强财政监督。从多年的实践探索看,加强财政监督,根本上要建立一个覆盖预算管理全过程、内外结合、层次多样的监督体系。在工作上要着力抓好三个层面:

一是加强财政内部监督制约,建立健全财政资金分配过程中的权力制衡和监督检查机制。实行财政内部预算编制、执行相分离,编制环节和执行环节相互制衡。要增强各个部门预算主管机构在预算执行中的监督责任,将监督置于预算管理全过程。要完善财政收支管理的复核、监督制度,防范和堵塞执行中的漏洞。要改革行政审批制度,建立起内部相互制约的审批程序。

二是加强财政监管。财政要重点监督部门预算编制内容的合法性、真实性、合理性,预算编制程序的民主性、透明性、规范性,预算编制方法的科学性、先进性,部门预算的执行和完成情况,专项资金的使用效益情况以及执行过程中贯彻党和国家方针政策及重大经济政策的情况,部门决算草案编制质量。同时,要指导和督促部门建立预算管理内部监督制度,对部门机关及下属单位的预算编制、执行、决算和日常财务管理实行全程监督。

三是自觉接受监督。人大、审计对财政部门的外部监督对于预防和治理腐败、促进依法理财具有重要作用。各级财政要自觉接受同级人大及其常委会对财政预决算、预算执行情况的监督,按照法律法规的规定将有关事项报其审查批准,就重大问题向人大常委会作专题汇报,并定期向人大常委会提供备案材料。要按照依法行政的要求,积极推行政务公开,将涉及人民群众切身利益的资金分配和使用情况向社会公开,主动接受社会各界的监督。同时,还要积极配合审计部门的审计监督,坚决查处违反财经纪律的行为,进一步规范财政资金分配,提高财政管理水平。

当前部门预算编制改革的重点在对投入法的完善层面上,在增强预算编制合理性,提高预算的规范性等方面取得了一定成效,由于管理体制中一些深层次问题没有得到根本解决,公共支出的效率和有效性还没有得到根本提高。从国际经验看,解决这一问题的根本途径是实行绩效预算。但是由于目前我国实行绩效预算的条件不成熟,不可能一步到位推行绩效预算,只能先从加强投入管理和进行绩效考评入手,为将来实行绩效预算夯实基础。各地要加快这方面的工作,把绩效管理理念与方法引入财政支出管理,按照统一规划、分步实施的原则,积极推进绩效评价工作,并将绩效考评结果作为编制以后年度预算的重要参考依据。通过扎实有效地工作,加快以提高政府管理效能和财政资金使用效益为核心、以实现绩效预算为目标的绩效评价体系改革进程,逐步提高财政支出绩效水平。

随着中央财政转移支付力度的不断加大,近两年县级财政状况明显改善,拖欠工资的现象基本消除,公用经费以及其他社会公共服务的保障水平和满足程度有所提高,县级财政部门的工作条件和人员素质也有很大改善,基本具备了全面推行部门预算改革的条件。各地区要结合部门预算改革、缓解县乡财政困难、政府收支分类改革等工作的要求,及时调整原有财政预算管理体制,不断加强制度建设,进一步提高预算编制的准确和到位程度。同时要结合“金财”工程建设,进一步拓展部门预算的覆盖面。一是横向扩展,将所有省、市级部门及其下属预算单位逐步纳入部门预算范畴;二是纵向扩展,要将部门预算向县乡稳步推进,逐步实现所有的县(市、区)和经济较为发达、管理水平较高的乡镇都要编制部门预算。

 

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