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实行政府收支分类改革的必要性

 

政府收支分类是按照一定的原则、方法对政府收入和支出项目进行类别和层次划分,以全面、准确、清晰地反映政府收支活动。政府收支分类科目是编制政府预决算、组织预算执行以及预算单位进行会计明细核算的重要依据,是财政预算管理的一项重要基础性工作,直接关系到财政预算管理的透明度,关系到财政预算管理的科学化和规范化,是公共财政体制建设的一个重要环节。考虑到我国目前政府收支分类存在的问题,经国务院领导批准,财政部决定实行政府收支分类改革,并于2007年1月1日起正式实施《政府收支分类改革方案》。此次政府收支改革是建国以来我国财政收支分类统计体系最为重大的一次调整,也是我国政府预算管理制度的又一次深刻创新。

党的十六大提出:“发展社会主义民主政治,建设社会主义政治文明,是全面建设小康社会的重要目标”。“人民当家作主是社会主义民主政治的本质要求,共产党执政就是领导和支持人民当家作主,最广泛地动员和组织人民群众依法管理国家和社会事务,管理经济和文化事业,维护和实现人民群众的根本利益”。要“改革和完善决策机制,推进决策科学化、民主化,完善重大决策的规则和程序”。从我国国情出发,建立起一个民主的、高效的预算管理制度体系,扩大公民民主参与预算过程,保证人民依法实现民主决策、民主管理和民主监督政府预算的权利,是推进社会主义政治文明和政治民主的必然要求。

政府收支分类是财政预算管理的一项重要的基础性工作,直接关系到财政预算管理的透明度,关系到财政预算管理决策的科学化、民主化、规范化,是公共财政体制建设的一个重要环节。但目前这个环节相对其他各项财政改革如部门预算、国库集中收付、政府采购等还比较滞后,而且随着社会主义市场经济体制的完善、公共财政体制的逐步确立,原科目体系的弊端也越来越明显,主要存在于以下几个方面:

一是与市场经济体制下的政府职能转变不相适应。目前我国社会主义市场经济体制已基本建立,政府职能也发生了很大转变,市场在资源配置中的基础性作用日益发挥,政府公共管理和公共服务的职能日益加强,财政收支结构也发生了很大变化。但作为反映政府职能活动需要的预算收支科目,如基本建设支出、企业挖潜改造支出、科技三项费用、流动资金等仍然是按照过去政府代替市场配置资源的思路设计的。这既不能体现目前政府职能转变和公共财政的实际,也带来了一些不必要的误解,影响各方面对我国市场经济体制的认识。

二是不能清晰反映政府职能活动。在市场经济条件下,政府的重要职能,就是要弥补市场缺陷,满足社会公共需要,讲求公开、透明。政府预算必须反映公共需求,强化公共监督。但我国原预算支出科目主要是按“经费”性质进行分类的,把各项支出划分为行政费、事业费等等。这种分类方法使政府究竟办了什么事在科目上看不出来,很多政府的重点工作支出如农业、教育、科技等都分散在各类科目中,形不成一个完整的概念,不透明,不清晰,往往造成“外行看不懂,内行说不清”。

三是财政管理的科学化和财政管理信息化受到制约。按照国际通行做法,政府支出分类体系包括功能分类和经济分类。功能分类反映政府的职能活动,如搞教育、办小学;经济分类是对各项具体支出进行剖析和核算,如办小学的钱究竟是发了工资,还是买了设备、盖了校舍。原有支出目级科目就属于支出经济分类性质,但它涵盖的范围偏窄,财政预算中大多数资本性项目支出,以及用于转移支付和债务等方面的支出都没有经济分类科目反映。另外,原有目级科目也不够明细、规范和完整。这些对细化预算编制,加强预算单位财务会计核算,以及提高财政信息化水平都带来一些负面影响。

四是财政预算管理和监督职能弱化。原有《政府预算收支科目》只反映财政预算内收支,不包括应纳入政府收支范围的预算外收支和社会保险基金收支等,给财政预算全面反映政府各项收支活动,加强收支管理带来较大困难,尤其是不利于综合预算体系的建立,不符合十六届三中全会提出的实行全口径预算管理的方向,也不利于从制度、源头上预防腐败。

五是与国民经济核算体系和国际通行做法不相适应,既不利于财政经济分析与决策,也不利于国际比较与交流。我国国民经济核算体系以及金融统计指标体系均按国际通行标准作了调整,而政府预算收支科目体系一直未作相应改革,财政部门和国家统计部门每年要作大量的口径调整和数据转换工作。尽管如此,还是难以保证数据的准确性以及与其他国家之间的可比性。

为解决原预算科目存在的主要问题,全国人大、国务院、中纪委等有关方面都对政府收支分类改革提出了明确要求。1999年,国务院有关领导提出:“要着手进行政府收支分类改革,为细化预算编制、推行国库集中收付和政府采购制度创造有利条件。”全国人大财经委在《关于2003年中央决算的审查报告》中特别指出,“科学规范的政府预算科目体系,对于加强预算管理具有重要意义”,并建议“抓紧制定并推行新的政府预算收支科目体系”。全国人大预工委表示:“政府收支分类改革是一项非常重要的工作,它不仅对预算编制、预算执行具有十分重要的意义,也将对今后各级政府职能的调整、建立公共财政起到十分重要的推动作用。”社会各界对推进政府收支分类改革,提高政府预算透明度的呼声也越来越高。在十届全国人大、政协会议上,陈晓萍、陈家骅等10余位代表和委员提出,要积极创造条件,全面推进政府收支分类改革。各级政府在深化各项财政改革、加强财政预算管理、完善公共财政管理框架的进程中,也迫切希望尽快对原计划经济体制下设计出来的科目体系进行改革,以适应财政管理由重分配向重绩效转变的客观需要。

 

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