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2000—2007年部门预算改革的主要内容

 

2000年中央部门预算改革

     2000年是部门预算改革的第一年,改革的主要内容包括:

    1.提前编制预算,延长预算编制时间,按照法定时间批复预算。1999年度以前,中央各部门编制预算一般从11月份开始,预算编制时间为4个月;2000年预算年度部门预算编制提前到9月份进行,预算编制时间延长为6个月。

    2.改变了预算编制方式,从以前自上而下的代编方式转变为自下而上的汇总方式;从基层预算单位开始编制预算,解决了预算分配不能细化到具体项目的问题。

    3.采取综合预算编制方法,要求部门将所有收支统一纳入部门预算中反映,改变传统预算只反映预算内收支,大量预算外资金只报账甚至不报账的粗放管理方式。

    4.实现“一个部门一本预算”的统筹安排,将一个部门所有的收入和支出都按照统一的编报内容和形式在一本预算中反映,统一编报时间,统筹安排资金,改变了经费管理渠道分散、资金分配混乱的弊端,明确了中央部门在部门预算编制中的主体地位。

    5.开始向全国人大报送部门预算。教育部、农业部、科技部、劳动和社会保障部等4个部门作为部门预算试点单位,不仅向立法机关提供传统的功能预算,而且提供部门预算。

6.严格按照法律规定的时间批复预算。

 

2001年中央部门预算改革

     2000年部门预算改革试点工作取得成功的基础上,2001年部门预算的编制又采取了以下几项改革措施:

    1.进行基本支出和项目支出预算编制试点。将部门支出划分为基本支出和项目支出两部分。基本支出预算试用定员定额的方法编制;项目支出预算试行项目库的方法编制。

    2.适应部门预算改革的需要,调整财政部内部机构及其职能。2000年6月,财政部在内设机构上进行了适当调整,将原来按预算收支功能设置的机构,调整为按部门预算管理的要求设置,基本理顺了财政部内各司局与中央各部门之间的关系。此外,一些中央部门也根据自身的工作性质和对象调整了内设机构,有些部门还成立了预算处,统一管理本部门的预算工作。没有设立预算处的部门也明确由财务部门统一管理本部门预算,并充实了财务部门的力量。机构的调整在人员和组织上为预算编制改革工作提供了保障。

    3.试编部门“政府采购预算”。在2001年预算编制过程中,财政部要求部门根据下达的部门预算控制数,在“二上”时依据财政部公布的采购品目和实施政府采购的条件,对符合条件要求的支出项目编制部门采购计划,并要求在预算执行过程中,根据部门采购计划开展采购工作。

    4.2001年,中央159个部门全部按照部门预算的要求编报了部门预算,财政部也按时批复了各部门预算,初步实现了职责范围明确、各项收支清晰、项目预算到位、“一个部门一本预算”的目标。

5.扩大向立法机关提供部门预算的范围。根据全国人大的要求,2001年向全国人大报送的部门预算增加了公安部、水利部等部门,由2000年的4个增加到26个。

 

2002年中央部门预算改革

     2002年,中央部门预算改革进一步深化,突出表现在:

    1.按照新的方法编制部门基本支出预算和项目支出预算。基本支出和项目支出预算分别按照《中央部门基本支出预算管理试行办法》(财预[2001]330号)和《中央部门项目支出预算管理试行办法》(财预[2001]331号)(本章以下简称《办法》)的要求进行编制。所有行政事业经费一律划分为基本支出和项目支出两部分,纳入试点范围的中央部门按照两个《办法》的要求,采用不同的方式分别核定基本支出预算和项目支出预算,未纳入试点范围的中央部门也参照执行。

    2.按照新的政府预算收支科目细化中央部门预算编制。财政部对2002年政府预算的目级科目进行了调整,将原一般预算支出中的12个目级科目修改、扩充并细化为44个目级科目,同时将这44个目级科目归并划分为人员支出、日常公用支出、对个人和家庭的补助支出、固定资产购建和大修理支出四个部分,从而改变了原预算科目中目级科目分类过于简单的状况。各部门在财政部下达的基本支出预算控制数内,根据本部门实际情况,在“目”级科目下自主编制本部门的基本支出预算,细化预算项目。

    3.加大预算外资金纳入预算管理的力度,推进实行综合预算的进程。按照国务院《关于深化收支两条线,进一步加强财政管理的意见》(国办发[2001]93号)的要求,将公安部等5个部门的行政性收费全部纳入预算管理,收入全部缴入国库,支出由财政部根据其履行职能的需要通过预算予以安排;对国家质检总局等28个部门实行“收支两条线”管理,预算外收入全部纳入专户管理,相应的支出由财政部根据部门履行职能的需要统筹安排;改变国税系统和海关系统按照收入比例提取经费的办法,实行“预算制”,按照部门预算的统一要求核定经费支出。

    4.编制中央政府采购预算,为推进政府采购制度改革创造条件。所有编制部门预算的单位,都要正式编制政府采购预算,财政部在批复其部门预算时一并批复。

    5.在细化预算编制的基础上,细化预算批复,为国库集中支付制度改革试点工作创造了更为有利的条件。

6.提高年初预算的到位率,增强预算透明度。在预算编制过程中,根据部门职能、工作计划,依据财力可能,尽量满足部门完成工作计划所必需的预算需求,提高年初预算到位率;年度部门预算批复后,原则上在6月30日前不追加预算;重大不可预见事项所需开支也必须在6月30日后通过动用预备费的方式,报国务院批准后,才能追加部门预算。

 

2003年中央部门预算改革

     2003年,中央预算管理进一步向规范化、制度化、透明化方向迈进,预算编制过程更加协调,预算编制效率大大提高,主要改革措施包括:

    1.推进基本支出改革。在总结前几年改革经验的基础上,2003年采取了以下主要措施:(1)修订和完善《中央本级基本支出管理办法(试行)》,进一步明确界定了基本支出范围,将2002年界定过于笼统、界限不够明确的列入基本支出的经常性专项业务支出明确地列为项目支出;为了满足基本支出预算定额管理的需要,根据支出的性质,对政府预算支出“目”级科目进行合理归并,由此确定基本支出的20个定额项目;进一步扩大基本支出定额试点范围,在2002年试点的基础上,再增加118个试点事业单位。(2)根据中央部门机构的变动及部门职能的调整情况,将个别中央行政部门的分类及日常公用经费定额标准的分档进行了调整,使之更符合中央部门实际支出情况;同时,修订了部分试点事业单位日常公用经费定额标准,使定额标准体系更趋于合理。

    2.改进项目预算管理模式,尝试按照滚动预算的方式编制部门的项目预算。制定《中央本级项目库管理规定(试行)》,进一步明确项目预算分类;简化和规范不同项目的填报文本和方式,实行滚动的项目预算管理模式;切实增强项目预算编制的计划性和前瞻性,使项目预算的确定逐步与部门的事业发展规划有机结合起来,实现财政资金安排与使用的合理、高效,提高项目资金使用效益。具体措施是:(1)清理财政部项目库,合理界定了项目类别。为了解决中央部门申报项目过多过滥的问题,规范项目支出预算管理,对中央部门2003年度已安排项目进行了一次清理,分别按照党中央、国务院已定项目、经常性专项业务费项目、已经部门协商需要延续项目和其他类项目四大类重新划分了项目类别,对项目实行分类管理,为编制2004年部门预算和以后年度项目的滚动管理奠定了基础。(2)根据《中央本级项目支出预算管理办法(试行)》和《中央本级项目库管理规定(试行)》,建立了中央部门项目库和财政部项目库,明确界定了项目库管理权限和职责,充实了项目审核内容,为以后年度实行项目的滚动管理打下基础。

    3.进一步加强预算外资金“收支两条线”管理。印发《财政部、中国人民银行关于将部分行政事业性收费纳入预算管理的通知》,将经贸、外贸、人事等部门和单位的118项行政事业性收费纳入财政预算管理,进一步推进综合预算编制改革。

    4.积极稳妥地推进政府收支科目改革,为科学合理地编制部门预算奠定基础:(1)将44个支出目级科目归并为35个,以更好地适应单位核算和财政预算管理的需要;(2)按支出功能分类的一般原则先行对农业、教育、科学等部分支出的类、款、项级科目进行修改,重点把项级科目修改为能够反映出政府工作职能和任务的工作计划,以便在编制部门预算的过程中将这些工作计划落实到分部门的项目预算安排上。

    5.进一步改进中央部门预算编报的内容和形式。配合中央部门预算基本支出和项目支出改革的要求,对报表填报的内容、形式以及软件操作进行重大的改进和完善,使预算数据的填报更加直观、简洁、高效,数据管理更为灵活,初步实现预算信息的数据库管理。

6.规范中央部门预算编制规程,对预算编制、执行、调整等阶段各部门的职能权限、具体工作事项和时间安排等做出具体、明确的规定,保证部门预算编制改革的统一性和规范性;增强部门预算批复的针对性、完整性和透明度,修改与完善部门预算批复格式和内容。

 

2004年中央部门预算改革

2004年,中央部门预算各项改革稳步推进,预算管理的基础性工作更为扎实,预算资金的管理逐步规范,财政资金的使用效益进一步提高。具体改革工作主要有:

1.完善中央部门定员定额标准体系,扩大定员定额管理范围,推行实物费用定额试点。

    (1)修订和完善了中央部门定员定额标准体系。在保持定员定额标准相对稳定的前提下,根据中央部门职能调整、国家新出台的工资政策、市场物价指数变动等因素,对定员定额标准进行微调,使之进一步完善、合理。

    (2)在积极稳妥的前提下,扩大定员定额管理范围。2004年,对垂直管理的国税系统的定额拟订进行了调研,并进行了充分测算分析,为在垂直管理部门实施定员定额管理进行前期准备,以规范国税系统等垂直管理系统的预算管理。同时,将长江航运公安局、中华供销合作社和离退休管理机构人员的基本支出纳入定员定额范围,修订了公安边检九总站的日常公用经费定额标准。

    (3)积极探索研究中央部门实物费用定额管理,搞好实物费用定额试点工作。选择审计署、人事部、劳动和社会保障部、国家信访局、中编办等5个部门从2004年开始进行实物费用定额试点工作。在广泛征求意见,并根据1999—2001年中央行政部门房产、车辆的实际支出情况,测算了房产的费用消耗标准和车均消耗水平的基础上,下发了《财政部关于2004年在审计署等五部门进行实物费用定额试点的通知》,下达了2004年行政机关用房和机动车辆实物费用消耗性定额标准,在试点部门采取“虚实结合”的方式运行,以促进和加强中央部门实物资产高效管理,为建立费用定额与资产占用相结合的定额标准体系做好前期准备工作。

    (4)进一步扩大了定员定额试点范围,初步测算确定了2004年武警部队基本支出定员定额标准。为了加强武警基本支出预算管理,增强预算资金分配的透明度,经过调查研究,核实了武警部队人员、收支等基础数据,根据武警部队目前执行的有关文件规定,初步测算下达了武警部队基本支出定员定额标准,从2004年开始对武警部队基本支出预算实行定员定额管理,增强了武警部队基本支出预算资金分配的透明度。

    2.项目支出预算管理进一步规范。通过对2003年预算已安排项目的清理工作,划清了项目类别,为项目库中项目的滚动管理奠定了基础;通过对中央部门申报项目进行规模控制,有效地遏制了部门“一上”预算报“天书”现象;通过加强项目审核,规范项目排序管理,初步建立起与国家宏观政策及部门履行职能紧密结合的预算分配机制,不断提高预算分配的准确性和规范化程度。具体措施是:

    (1)针对部门预算编制和执行过程中存在的突出问题,修订了《中央本级项目支出预算管理办法(试行)》和《中央本级项目库管理规定(试行)》,将两办法合并为《中央本级项目支出预算管理办法(试行)》。新办法增加了项目绩效评价和项目类别划分的内容,明确提出了项目滚动管理的可操作性原则,规定了管理方法,并对加强项目支出预算管理提出了一些新的具体要求。

    (2)进一步加强项目管理的基础性工作。通过对2003年和2004年预算已安排项目的清理工作,将部门预算中属于基本支出但列入项目支出预算的项目从财政部项目库中剔除。同时,按照统一标准对列入部门预算的国务院已研究确定项目、经常性专项业务费项目以及跨年度支出项目(简称“前三类项目”)逐个进行了审定,为项目库中项目的滚动管理奠定了基础。

    (3)进一步加强对申报部门预算项目的遴选、论证与审核管理。要求中央部门根据财政政策和中央财力状况等因素,结合本部门工作任务和事业发展目标,加强对申报预算项目的遴选、论证和审核,切实提高申报项目的质量。同时,为解决部门预算“一上”报“天书”,项目库中项目过多、过滥的问题,从编制2004年部门预算开始,对申报预算的项目进行了规模控制,要求中央部门申报预算的项目总额应控制在本部门上年度财政已安排项目支出预算总额的120%以内。

    (4)进一步规范项目排序工作,稳步推进项目的滚动管理。预算编制中项目排序的原则是,首先保障“前三类项目”,然后根据轻重缓急安排其他项目,初步建立起与国家宏观政策及部门履行职能紧密结合的预算分配机制,保障了政府施政目标的实现和部门履行职能的需要,提高了预算分配的科学性、规范性和准确性。同时,在项目清理的基础上,将国务院已研究确定项目、经常性专项业务费项目和跨年度支出项目滚动转入以后年度项目库。

    (5)稳步推进项目支出预算绩效评价试点工作。通过对一些支出项目进行绩效评价试点,预算资金分配中“重分轻管”的现象有所改变,提高了财政资金使用的有效性。

    3.“收支两条线”改革进一步深化,综合预算改革向纵深推进。取消了预算外资金管理的一些过渡性政策,增加了司法部、信息产业部等7个部门进行预算外资金“收支脱钩”改革试点,扩大了试点范围,使试点部门达到40个,基本实现了对预算外资金的规范管理。

    4.调整提高部门机动经费安排比例,增强部门预算的灵活性。为了解决部门预算在预算执行中零星增支和临时性开支问题,减少部门预算执行中的追加事项,对所有中央行政事业单位机动经费安排情况进行了不同方案的测算,将原规定的开支行政管理费和公检法支出的定员定额试点单位按日常公用经费的3%安排机动经费,改为按基本支出的3%~5%安排机动经费,并根据实际情况进行分类分档。核定了各部门机动经费的适用比例,即基本按3%安排,对一些资金规模较小的单位,按照4%~5%的比例安排,且明确规定部门机动经费编列在项目支出预算中,中央部门可以根据实际情况动用,并在年终报财政部备案。

    5.预算编制规程和管理办法进一步完善,财政部内部各司局在预算指标管理、预算编制等方面的职责更为明确,预算编制行为更加规范。

6.预算编制时间进一步延长,从编制2004年中央部门预算开始,从5月份就着手进行预算编制前的项目清理工作,预算编制时间延长到10个月,为提高预算编制质量提供了保证。

 

2005年中央部门预算改革

     2005年中央部门预算改革主要包括:

    1.进一步完善基本支出定额管理工作,扩大实物费用定额试点范围。对不同类型行政单位定额标准进行分析测算,结合基本支出实物费用定额试点情况,提高定额标准的准确程度,建立更加科学、合理的定额标准体系。继续推进实物费用定额改革工作,为在中央部门全面推开房产、车辆的实物费用定额管理奠定基础。具体措施有:

    (1)继续推进并扩大实物费用定额试点工作。对2004年5部门实物消耗定额试点经验进行总结,结合国管局、发改委等部门制定的实物配置标准制定实物消耗定额标准,完善实物费用定额试点方案,为在中央部门全面推行房产、车辆的实物费用定额管理奠定基础。并增加财政部、国土资源部、教育部等13个实物费用定额试点部门,扩大试点范围,研究建立费用定额与资产占用相结合的定额标准体系。

    (2)积极研究对国税系统、海关系统、质检系统等垂直管理系统人员的基本支出实行定员定额管理。

    (3)加强基础工作,研究建立中央部门基础资料数据库,夯实定员定额和实物费用定额管理的基础,加强基本支出预算分析工作,提高预算编制的规范性和准确性。

    2.加强项目支出预算管理的基础工作。进一步加强对“前三类支出项目”的清理工作,加强对预算项目的遴选、论证与审核,切实提高项目申报质量,实现项目支出预算管理的规范化、程序化。针对目前“前三类支出项目”中存在的范围过宽、数量过多等问题,进一步加强对项目的清理和类别界定工作,包括对“国务院已研究确定项目”等的准入条件严格限定、执行期限重新进行认定,对项目设置重复的,要重新进行资源整合,提高资金使用效益;对“经常性专项业务费项目”明确支出范围,核定单项支出标准。

    3.研究制定部门预算绩效考评管理办法。为了贯彻落实党的十六届三中全会“关于完善社会主义市场经济若干问题的决定”中提出的“建立预算绩效评价体系”的要求,制定印发《中央部门预算支出绩效考评管理办法(试行)》(财预[2005]86号),稳步推进部门预算绩效评价工作的开展。通过建立项目预算安排与项目执行效果评价有机联系的绩效评价体系,逐步提高预算资金使用的有效性。

    4.加强对财政拨款结余资金的管理。为规范中央财政拨款结余资金管理,提高财政资金使用效益,制定印发《中央部门财政拨款结余资金管理(暂行)规定》(财预[2005]46号)。按照规定的要求,中央部门在编制预算时,应根据结余资金清理情况,统筹安排预算,严格控制一方面要求增加项目预算,而另一方面却存在大量结余资金的情况。

    5.进一步深化“收支两条线”改革,推进综合预算编制工作。在国家质检总局等40个部门的预算外收入已纳入预算或实行收支脱钩管理的基础上,将广电总局集中的广告收入等预算外收入逐步纳入预算。对实行收支脱钩管理的部门原先用预算外资金安排的支出,中央财政将根据其履行职能的基本需要,通过财政拨款予以保障。

    6.制定《政府收支分类改革方案》,推进政府收支分类改革模拟试点工作。政府收支分类科目是部门预算编制和执行的基础,财政部从1999年开始启动这项改革,经过反复研究、论证和修改,制定了《政府收支分类改革方案》。为保证改革的顺利实施,2005年选择了科技部、水利部、交通部、中纪委、国家中医药管理局、环保总局等6个中央部门以及河北、天津、湖北、湖南、海南等5个地区,按照《政府收支分类改革方案》进行改革模拟试点。通过模拟试点,进一步完善改革方案。

7.结合事业单位体制改革方案,研究事业单位经费保障方式,合理界定事业单位财政资金供给范围,确定不同的预算管理模式。

 

2006年中央部门预算改革

     2006年是实施“十一五”计划的第一年,中央部门预算改革也进一步得以深化,具体包括以下6个方面:

    1.扎实做好政府收支分类改革的各项前期准备工作,为确保2007年政府收支分类改革顺利推进做好准备。政府收支分类改革从1999年开始进行,经过6年多的努力,这项工作获得国务院批准并将于2007年全面实施。为确保2007年政府收支分类改革顺利推进,2006年对改革方案进行了必要的修订,按照新的政府收支体系重新设计部门预算编制报表,组织中央部门进行预算数据转换工作等等。各部门大力支持并积极配合,包括对基层预算单位进行集中培训,制定本部门的政府收支分类科目转换表,按财政部统一要求进行数据转换等,为按照新科目编制2007年部门预算打下了坚实的基础。

    2.规范财政资金管理机制,提高了财政资金使用的有效性。2006年主要进行了两项工作:

    (1)加强结余资金管理,提高财政资金使用效率。2005年制定了《中央部门财政拨款结余资金管理暂行规定》,从制度层面对各部门结余资金的报送、确认、安排使用等内容做出了明确规定。在安排2006年预算时,特别要求部门要统筹考虑部门财政拨款结余资金,尽快消化以前年度财政拨款结余资金,对于年度预算执行中要求追加的项目,也要求部门尽量先从本部门的净结余资金中安排,财政资金的使用效率得到一定的提高。

2)规范绩效考评管理制度,稳步推进绩效考评试点工作。2006年重点加强了以下工作:一是按照绩效考评管理办法总体要求和各行业的实际情况,制定或修订更具可操作性的分行业的绩效考评管理办法;二是切实推进绩效考评试点工作,对“农业科技跨越计划”等4个支出项目进行绩效考评试点,并为这些项目规定了绩效考评经费的计提比例;三是加大了宣传力度,通过举办会议、组织培训、在媒体上发表文章等方式,营造了“讲绩效、重绩效”的社会氛围。

3.进一步规范预算分配机制,提高了预算分配的科学性和准确性。

    (1)完善定员定额管理体系,稳步推进实物费用定额试点工作。2006年,一是针对一些部门反映的日常公用经费不足问题,适当调整了公安边防九总站等公用经费定额标准;二是根据科研机构改革方案,将中国地震局下属部分单位纳入定员定额试点范围;三是积极推进实物费用定额试点工作(2006年度参加实物费用定额试点的中央部门共有18个),进一步积累经验,为下一步由“虚转”变为“实转”奠定了基础。

    (2)严格控制项目支出申报规模,加强项目库滚动管理。一是继续设置“天花板”,将中央部门申报项目预算总额控制在本部门上年度财政部批复的预算总额的120%之内,从严控制部门申报项目的规模;二是继续进行项目清理工作。严格按照项目管理办法中有关项目类别划分的标准,对项目进行排序,并按照项目的轻重缓急合理安排预算,优先保障前三类支出项目,在财力可能的条件下适当安排其他项目;三是加强项目的论证、审核、遴选,对部分职能交叉的项目进行整合,推动项目滚动管理。

    (3)深化“收支两条线”改革,推进综合预算管理工作。按照党中央、国务院有关要求,近几年“收支两条线”管理改革的力度不断加大。针对审计署提出的广电总局集中收入未纳入预算管理问题,从2005年开始,财政部会同广电总局,采取分步走的方式,对广电总局集中收入预算管理模式进行改革。在编制2006年预算时,广电总局集中的中央电视台广告收入已全部纳入预算管理,其支出由财政部根据广电事业发展的需要在部门预算中统筹考虑。到目前为止,国务院批准的收费项目90%以上已纳入预算管理,政府性基金则全部纳入预算管理。

    4.积极推进国库改革和政府采购制度改革,进一步提高了预算资金使用的安全性。

    (1)深化国库集中收付制度改革,保证财政资金支付的安全和高效。一是国库集中支付制度改革的试点范围和级次逐步扩大。中央国库集中支付改革已扩大到全部中央部门,实施改革的基层预算单位由2001年的136个扩大到3643个;二是中央补助地方专项资金首次实行国库集中支付,将农村义务教育中央专项资金纳入国库集中支付管理,简化了拨付程序,减少了支付环节,加强了动态监控;三是积极推进非税收入收缴改革。2006年又有4个中央部门实施了非税收入收缴改革,纳入非税收入收缴改革的资金规模快速增加;四是加强预算执行动态监控,已经初步建立起实时监控、综合核查、整改反馈、跟踪问效的运作机制。

    (2)深化政府采购制度改革,提高了财政资金使用效益。一是基本建立了政府采购法规体系,政府采购制度建设不断完善,政府采购工作的法制化水平不断提高;二是政府采购范围和规模不断扩大;三是政府采购管理的规范化程度不断提高。政府采购预算编制逐步规范,政府采购工作更加公开透明,公开招标、集中采购已成为政府采购的主要方式。

    5.出台行政事业单位国有资产管理办法,为深化部门预算改革提供制度保障。一是印发了《行政单位国有资产管理暂行办法》和《事业单位国有资产管理暂行办法》,自2006年7月1日起施行。这两个办法明确了行政事业单位国有资产的管理体制和各部门、各单位的管理职责,全面规范了资产配置、资产使用、资产处置等各个环节的管理,构建了行政事业单位国有资产从形成、使用到处置全过程的有效监管体系。二是为了维护资产的安全和完整,防止国有资产流失,从源头上控制各部门自行发放津贴、补贴的现象,按照上述两办法的原则要求,将规范行政事业单位国有资产处置收入和有偿使用收入管理作为重点,通过制定专门的管理办法,明确了行政事业单位国有资产处置和对外出租、出借的审批程序,规定了行政事业单位在国有资产处置和对外出租、出借过程中的职责,行政事业单位国有资产处置收入和有偿使用收入必须全部纳入国库,实行“收支两条线”管理。

6.深入推进“金财工程”建设,有效发挥了信息技术在财政管理中的推动性、基础性和保障性作用。自2002年国务院批准建设“金财工程”以来,财政部门坚持以服务财政改革和管理为宗旨,按照统一领导、统一规划、统一技术标准、统一系统平台和统一组织实施的原则,积极推进“金财工程”建设,取得了明显的成效。一是成功开发了中央预算管理系统、国库集中支付管理系统、全国非税收入收缴管理系统、工资统一发放系统等业务系统,并在中央各部门以及部分省地市全面推广,有力地促进和保障了各项财政改革的顺利推进。二是促进了管理公开,增强了财政工作的透明度。各部门占有财政资源情况、预算执行和政府采购工作的透明度都有了很大程度的提高。三是内部监督制约机制和对预算单位支出的实时监测制度相结合,强化了资金监管,提高了财政资金的使用效益。四是初步建立了全国预算执行分析和决算汇总管理体系,基本形成了一个覆盖资金运行全过程的总体框架,初步实现了财政收支数据的集中统一管理,奠定了财政科学决策的基础。五是推进了网络及安全建设,完善了信息化基础设施。2006年4月,经国务院同意,国家发改委正式批准“金财工程”(一期)建设项目立项,至此,“金财工程”开始进入新的发展阶段。

 

2007年中央部门预算改革

2007年,中央部门预算改革继续深化,具体包括以下几个方面:

1.全面实施政府收支分类改革,积极进行项目支出经济分类试点。在2006年新政府收支分类试点基础上,遵循当年数据转换确定的基本原则,顺利完成了以新的政府收支分类编制2007年中央部门预算,保证2007年政府收支分类改革顺利推进。在新科目体系下,2007年继续分别编制政府一般预算、政府性基金预算和预算外收支预算。同时,为了便于新老科目比较分析,也为了新老科目平稳过渡,2007年在按新科目编制部门预算的同时,又按老科目编制一套预算,并实现了新老科目的完整对接。

考虑按经济分类编制支出预算还很难一步到位,2007年,选择了农业部、水利部、国家统计局14个中央部门开展按经济分类编制项目支出预算的试点工作,并印发了《财政部关于项目支出预算按照经济分类编制试点的通知》,明确了在预算编制、预算批复和预算执行各阶段的试点内容,也对试点过程中的软件使用、报表编制和试点总结等工作提出了要求,以总结经验,为下一步全面实行按经济分类编制项目支出预算打好基础。

2.加强对资产的管理,促进资产管理与预算管理的有机结合。加强行政事业单位国有资产管理是构建公共财政框架的必然要求,也是深化财政体制改革的一项重点工作。2007年,着重做了以下工作:

1)认真落实行政事业单位国有资产管理办法,包括制定配套制度,建立健全行政事业资产管理规章制度体系;开展行政事业单位资产全面清查,真正摸清“家底”;建立全国行政事业单位国有资产管理信息系统;全面、及时掌握行政事业单位国有资产信息,实现对行政事业单位国有资产从入口、使用到出口等各个环节的动态管理;全面加强行政事业单位国有资产各环节的监督管理等。

2)加强资产管理与预算管理的有机结合。在资产配置阶段,各部门严格根据《办法》的规定,按照资产管理与预算管理相结合的原则,对有规定配置标准的资产,应当按照标准进行配备;对没有规定配备标准的资产,应当从实际需要出发,从严控制、合理配备。能通过调剂解决的,原则上不重新购置。行政事业单位购置有规定配备标准的资产,必须由本单位资产管理部门会同财务部门审核资产存量后,提出拟购置资产的品目、数量,报同级财政部门审批。经同级财政部门审批同意,各单位可以将资产购置项目列入单位年度部门预算。未经批准,不得列入部门预算,也不得列入单位经费支出。

3)加强对资产处置收入和有偿使用收入的管理。一是严格履行国有资产处置和对外出租、出借审批手续,未经批准,不得处置和对外出租、出借。资产处置和对外出租、出借要严格按照公开、公正、公平的原则进行。二是认真履行国有资产管理职责和处置收入、有偿使用收入上缴义务,及时足额上缴国有资产处置收入和有偿使用收入,不得自行用于发放津贴、补贴等人员开支。国有资产处置收入和有偿使用收入实行“收支两条线”管理,行政事业单位的国有资产处置收入和有偿使用收入必须上缴中央财政专户,支出由中央财政按照批准的计划和用途从财政专户中拨付。行政事业单位国有资产有偿使用收入原来用于自行发放津贴补贴的部分,上缴财政专户后,由财政部统筹安排,作为规范后统一发放津贴补贴的资金来源。

3.进一步规范预算分配机制,推进预算管理的规范化、科学化。2007年,根据政府收支分类改革和预算管理的实际情况,重新修订并印发了基本支出办法和项目支出两个管理办法,加强预算管理。具体包括:

1)继续推进基本支出管理。一是继续完善定员定额标准体系。认真分析现行定额标准体系存在的问题和不足,积极查找原因,并根据中央部门履行职能情况、有关政策调整、物价水平变化和经济发展状况等因素,对存在问题的部门定员定额标准体系进行适当调整和完善,不断提高预算编制的合理性、规范性和准确性。二是建立资产、实物费用定额与定员定额之间的有效衔接。在积极开展中央行政事业单位的清产核资,摸清“家底”的同时,加强与中编办、国管局、中直管理局等编制部门的协调,建立起中央部门人员和资产数据库,实现数据库资源共享,最终实现对人员和资产数据的动态监督和管理。

2)继续加大对项目支出预算的滚动管理。一是集中资金确保重点项目支出需要。一方面,中央部门申报项目预算要继续有“天花板”,不能报“天书”。各部门要确定本部门的资金需求重点,优先申报与部门履行职能紧密相关的项目,保证申报项目规模不突破财政部设定的上限,并做好项目排序工作。财政部要根据经济社会全面协调发展的需要,加强对部门申报项目的审核工作,合理安排各项事业支出,搞好综合平衡。另一方面,加强项目清理工作,严格按照项目划分标准把关,优先保证党中央、国务院已定项目的资金需要。二是继续探索编制滚动预算的途径。基本思路是:适应中长期规划编制的需要,部门上报而当年预算未安排的项目,如部门认为下一年度仍需要安排,则滚动转入下年项目库,同延续项目、下一年度新增项目一起申报项目预算;预算执行中追加的项目,除党中央、国务院临时批办的特殊事项外,必须是进入项目库中的项目,否则,原则上不予安排。这样既可以严格控制执行中的追加,又可保证年初预算和追加预算审核标准的统一、规范,将年初预算与预算调整有机结合起来,维护预算的严肃性和权威性。三是继续细化项目预算编制。强化预算细化工作,部门预算要从最基层预算单位开始逐级编制,不允许代下级单位编制预算的行为。这样做,一方面是落实部门预算改革的要求,也使基层预算单位能够真正从工作需要出发,合理编报预算;另一方面可以细化预算管理,切实提高预算编制的准确性。

4.加强支出管理,努力提高财政资金使用效率和效益

1)加强财政拨款结余资金管理,防止财政资金大量留滞。一是研究建立加强结余资金管理的激励机制。为了避免各部门为减少结余而突击花钱,造成财政资金的更大浪费,积极研究激励机制,如将结余资金管理与解决部门历史欠账问题有机结合起来,使部门有内在动力来消化结余资金。各部门也可以研究内部的有关激励办法。同时,还研究采取了一些措施,对结余资金规模大、管理不利、解决措施不到位的中央单位给予适当“负激励”。二是做好结余资金报送和确认工作,严格按照规定,及时准确地报送本部门结余资金情况,各部门司也按时完成审核工作。三是统筹安排结余资金与部门预算。将结余资金情况和预算编制切实结合起来,中央部门在编报预算时应优先动用净结余资金;专项结余较多时,应在编报预算时压缩申报规模。不能再出现中央部门一方面有大量结余资金,另一方面还要求增加预算规模的情况。财政部在安排中央部门下一年度预算时,要统筹考虑中央部门结余资金情况来测算部门预算数,切实提高财政资金的使用效率,减少财政资金留滞。

2)加大绩效考评管理力度,奠定实施绩效预算的基础。按照规定的程序,稳步推进绩效考评试点工作。一方面,对2006年绩效考评试点的情况及时进行总结,找出绩效考评过程中存在的问题,评价绩效考评实际取得的成效。另一方面,积极进行绩效考评工作试点。2007年又选择了农业部“农业生态环境保护”等6个项目,继续进行绩效考评试点,并加强对试点项目的指导,做到试点工作的不变样,不走偏。

5.健全财政国库管理和政府采购体系,切实提高财政资金使用的安全性

1)深入推进国库集中收付制度改革,努力提高财政资金支出效率。2007年是推进国库集中收付制度改革的关键一年,继续按照改革的总体要求,巩固和发展改革成果,确保新制度的优越性得到充分的发挥。一是在国库集中支付改革方面,重点是深化改革的预算级次、扩大改革资金的范围,也就是要将改革逐步深入到中央部门的所有基层预算单位,将行政单位离退休经费、政府性基金等逐步纳入改革范围。同时,要进一步规范国库集中支付操作程序,提高预算执行效率。二是在非税收入收缴改革方面,所有中央部门本级及全部执收单位都要实行改革,改革的资金范围要扩大到包括政府性基金、罚没收入、彩票资金、国有资本收益在内的所有非税收入。三是健全国库集中收付制度法规体系。适时修订《国家金库条例》及其实施细则,中央单位代建制项目国库集中支付管理办法等;扩大财政国库动态监控范围,在中央所有预算部门实施财政国库管理制度改革的基础上,逐步将所有财政性资金纳入国库动态监控的范围。

2)扩大范围,规范行为,深化政府采购制度改革。一是进一步完善政府采购制度框架。建立健全政府采购法律体系,逐步形成以《政府采购法》为基本法的政府采购法律法规体系;推动政府采购规范化管理,逐步建立财政部门、集中采购机构、采购人员职责清晰、运转协调的工作机制,规范集中采购行为。二是认真做好政府采购预算的编制工作。各中央预算单位使用财政性资金及其配套资金采购货物、工程和服务的支出都必须按要求编报政府采购预算。三是通过完善政府采购预算编制管理和制定集中采购目录及限额标准,扩大政府采购项目实施范围和采购品种,达到法律所要求的目标。四是针对政府采购的特点,研究制定政府采购领域治理商业贿赂的管理办法,大力推行公开招标采购方式,提高政府采购活动透明度,逐步推行电子化政府采购制度,减少人为干预。五是研究建立资源共享机制、完善采购标准,避免同类商品在不同单位间大量重复采购,也避免盲目采购高端商品,切实减少浪费。同时,建立优先购买使用我国产品和服务的机制,通过政府采购支持民族产业发展壮大。

6.加快“金财工程”建设,为预算管理提供技术保障。在以前年度“金财工程”建设的基础上,下一步“金财工程”建设的目标是:用三年左右时间,在统一的系统平台上构建预算管理、国库支付管理、非税收入管理、行政事业单位资产管理、财政工资统一发放和财政经济景气预测与分析(部分内容)6个核心业务系统,完成网络系统、信息安全保障体系和运营维护体系建设,基本建立一个以财政信息网络为依托、以统一应用平台为支撑、以信息安全体系为保障、覆盖市级以上财政部门和财政核心业务的政府财政管理信息系统。为此,着重做好以下工作:一是继续坚持“五统一”的原则,加快大系统平台的建设工作,推进财政管理一体化建设。二是深化政府采购制度改革,建立政府采购电子交易平台和采购管理与支付管理、采购管理与资产管理的有效衔接机制。三是搞好协调配合,齐心协力推进“金财工程”建设。

 

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