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2000—2007年中央部门预算改革的总体评价

  几年来,中央部门预算改革不断深化,预算编制工作逐步走向规范化、制度化和科学化,与公共财政体系相适应的新的财政预算编制、管理体系已经初步确立。中央部门预算改革的成效主要体现在以下几个方面:

中央部门预算的改革改变了传统的预算资金分配机制,预算从基层预算单位编起,逐级汇总,所有开支项目落实到具体的预算单位。由于部门预算按基本支出和项目支出进行编报,因此提高了预算细化程度;部门开始注重按职能和工作计划编报预算,保证预算能够真实、全面地反映部门行使职能的需要;财政部门汇总各预算单位的预算需求,根据国家宏观经济政策、国民经济和社会发展规划确定财政支出结构上报国务院;各预算单位根据国务院确定的财政支出结构,结合部门工作任务与事业发展目标,科学、规范分配中央财政预算资金,首先确保国家已确定的重点项目,然后安排专项业务项目,最后按照项目排序安排其他项目。这种新型的预算分配机制,可以确保国家重大政策的贯彻落实和部门履行职能的客观需要。

     采用传统的功能预算编制方法,很多资金年初未能及时落实到具体的支出项目上,于是资金被切块安排后,往往在预算执行中再确定支出项目,随用随批。有些部门的预算经财政部批准后,在执行中经常不断地被调整或追加,从而违背了预算的严肃性。部门预算改变了传统的“基数法”预算编制方法,将部门所有支出划分为基本支出和项目支出,分别采取定员定额和项目库管理的方式进行编制,初步实现了预算资金管理的标准化和规范化;改变了过去层层留机动的作法,减少了资金在中间环节的滞留,提高了预算的年初到位率;改变了预算外资金、各种政府性基金均由单位自行安排的传统预算编制方式,按照综合预算的要求,将预算外资金纳入预算管理或实行收支脱钩管理,加强了对预算外资金的规范管理。

 1999年度以前,中央各部门编制预算一般从11月份开始进行,预算编制时间为4个月;2000年开始,中央部门从9月份开始编制预算,预算编制时间延长为6个月;2002年开始,从7月份开始编制预算,预算编制时间延长为8个月;2004年开始,从5月份即开始着手项目的清理工作,预算编制时间延长为10个月。预算编制时间的延长,有助于提高预算编制的准确性。

    传统的功能预算采取自上而下的编制方式,部门根据财政主管部门下达的按功能分类的预算控制指标,代基层单位编制预算。部门预算改革后,中央各部门的预算从基层预算单位编起,逐级汇总,所有开支项目落实到具体的预算单位,预算层次进一步延伸,主动编制预算替代了代编预算,避免了代编预算的随意性。预算编报内容也更加符合实际。

     中央各部门打破了过去按基数编报预算的方法,开始注重按职能、工作计划编报预算。通过填报本部门的基本支出和项目支出预算,使预算安排与本部门的工作特点紧密结合,促进了部门预算观念的增强,使中央部门预算真正成为部门自己的预算。

     新的政府收支分类的出台,能够清晰地反映政府收支的内容和方向,解决了人大代表多次提出的“外行看不懂,内行说不清”的问题。在向全国人大报送按功能汇总的中央财政总预算的同时,向全国人大报送部门预算的部门数量逐年增加。2000预算年度,所有中央一级预算单位开始试编部门预算,并将农业部、科技部等4个部门的部门预算报送全国人大审议;2001年,部门预算报送全国人大审议的部门增加到26个;2003年增加到29个;2004年增加到34个;2005年增加到35个;2006年增加到40个,2007年保持40个。同时,报送全国人大审议的部门预算内容不断细化,中央财政用于教育、科技、医疗、社保等方面涉及人民群众根本利益的重大支出总量和结构情况均报全国人大审议,对不能列入部门预算的项目的详细安排情况,也向国务院报告并转送全国人大备案。

在看到成绩的同时,我们也认识到部门预算管理中还存在一些突出的问题,包括:基本支出定额核定方法还有待进一步完善,定额标准还不够准确;部门费用的核定尚不能同部门占用公共资源有机结合,实物费用定额制度还有待建立和完善;项目支出的管理还需进一步加强,项目的滚动管理还处于摸索阶段,真正实现项目支出的滚动管理还有许多工作要做;项目支出预算中的“专项业务费”等支出的管理尚缺乏一套系统的、完善的管理办法;预算绩效评价体系试点工作还处于探索阶段,对支出效果的管理有待进一步提高;对部门结余资金的管理有待进一步加强等等。以上问题将随着部门预算管理改革的不断深入,统筹研究和解决。   

 

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